五个新城，“做实”上海

张静

上海“五个新城”规划示意图（源自上海市人民政府官网）

1月24日，上海市第十五届人民代表大会第五次会议开幕。上海市长龚正在政府工作报告中提出，未来五年，上海将加快构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，把嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇打造成“独立的综合性节点城市”。

上海交通大学安泰经济与管理学院教授陈宪近日接受《瞭望东方周刊》专访，解读上海此举的重要意义以及“五个新城”建设将对上海以及全国其他城市未来的空间格局产生怎样的影响。

此城非彼城

《瞭望东方周刊》：上海中心城区周边建设新城，是一个全新的做法吗？和历史上的卫星城建设有什么异同？

陈宪：大城市周边建设新城，这个话题其实由来已久。改革开放前，上海就有过衛星城的建设。中科院在上海的科研院所、从前的上海科技大学就在嘉定，嘉定因此一度被称为“科学城”，后来才发展成“汽车城”。闵行区曾有一个重型机械厂，我们小时候还去参观过万吨水压机，那时闵行区被称为“工业城”。

改革开放后，上海的城市建设和北京类似，不断向外围延伸。

2001年1月5日，上海市政府出台《关于上海市促进城镇发展的试点意见》，明确提出“一城九镇”的试点计划，即重点发展松江新城，以及朱家角、安亭、高桥、浦江、罗店、枫泾、周浦、奉城、堡镇九个中心镇。

想法很浪漫，但做法却有争议。“一城九镇”在开发建设中往往直接移植西方国家的城市“风貌”，但当时的思路下，建设新城还是为了疏解中心城市压力，新城也搞集中居住，产业开发和其他配套都没跟上。

《瞭望东方周刊》：怎么理解“独立的综合性节点城市”这个提法？ 

陈宪：20世纪中期以来，发达经济体的中心城市先后经历了产业结构和空间结构的双重转型。前者主要指形成以现代服务业为主导的产业结构，后者则是在轨道交通网络上形成中心城区、郊区新城和周边城市即都市圈（区）的空间结构。

上海这样的城市空间结构演变路径，符合国际大城市的演变规律。

综合性是对应单一性来讲的，例如嘉定的定位不管是科学城还是后来的汽车城，都是以单一功能单一产业发展为主，现在强调综合性，要把新城真正当做一个城市来看，有产业、有公共服务、有社区、有居民，不仅要发展产业，也要发展城市的其他组成部分，体现城市治理功能。

陈宪

做实都市圈空间结构

《瞭望东方周刊》：“五个新城”的建设意味着未来上海这个中心城市的空间结构将发生哪些变化？

陈宪：建设“五个新城”的重要意义在于，将以它们为次中心，连接近沪城市，节点城市和近沪城市将与中心城区一道，共同做实上海都市圈空间结构。

首先，上海的城市空间结构出现“3+1”的圈层。第一个圈层是上海660平方公里的中心城区/主城区，这已为人们所熟知。第二个圈层在主城区外围，即连接嘉定、青浦、松江、奉贤及南汇五个新城的空间范围。第三个圈层就是以江浙“近沪区域”和“1小时通勤圈”为空间范围的上海都市圈。

一般地说，都市圈的空间结构是多中心的，即一个中心加若干个次中心。以虹桥枢纽为圆心，划定半径80公里的空间范围，上海都市圈包括上海的行政区划和江浙的“近沪区域”——嘉兴市部分市辖区和平湖市、嘉善县及海盐县，苏州市部分市辖区和昆山市、太仓市及常熟市，南通市部分市辖区和启东市。

上海多中心的发展路径对成都、武汉、郑州、西安这些新兴的都市圈来讲有较强的示范意义，可复制可推广。

“五个新城”的建设，分别构造了五个次中心。如果以嘉定新城、青浦新城或松江新城为圆心，以60公里为半径，上海都市圈的空间范围将延伸至江浙的更大区域。都市圈不是传统的行政区，而是现代的经济社会功能区，生态保护、交通网络和社会治理等城市功能都要体现，因此需要跨越行政区划、跨越都市圈的地域范围，甚至跨越城市群的范围来进行规划建设。从上海都市圈的角度看“五个新城”建设，有助于我们更好理解这个“大手笔”的重要意义。

《瞭望东方周刊》：对全国其他中心城市、都市圈建设有怎样的意义？ 

陈宪：中国未来的经济社会活动，都市圈的作用会越来越大。经济功能区就是更强调市场的作用。上海多中心的发展路径对成都、武汉、郑州、西安这些新兴起的都市圈来讲，有较强的示范意义，可复制可推广。

“五大新城”如何进行高质量建设

《瞭望东方周刊》：为何选择嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇？“五个新城”怎么建设才能发挥更大作用？

陈宪：上海内部以及上海和周边城市产业发展基本上形成了一种分工，相互之间并非简单的产业转移关系。

各个新城和上海怎么进行产业的分工，形成产业链、打造产业生态，这是新城建设要考虑的非常重要的方面。目前来看，每个新城在空间上都有一些特色，比如嘉定区的汽车产业，南汇区临港的装备制造产业，松江的G60走廊，青浦的民营经济园区等，未来在产业链上应更好地进行整合以及分工。

嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇“五个新城”构成一个环绕上海中心城区的半环，除了南汇是临港的一部分，其他几个新城都是和江苏、浙江的近沪区域连接，和上海周边的城市——太仓、昆山、嘉善、平湖、海盐对接，新城建设将推动产业链以及城市功能进一步向着协同发展的目标迈进。

《瞭望东方周刊》：“五个新城”建设对跨行政区划协同进行生态保护、交通网络和生态治理等工作来讲，带来哪些利好？未来还应如何进一步打破阻隔，实现互联互通？

陈宪：上海这几个节点城市都不是“睡城”。松江、嘉定从历史上看就很发达，青浦是改革开放以后上海民营经济发展最好的地方之一，这些地区只是受制于城区（县）的行政体制，行政权力较小，在整体战略规划上没能得到足够重视，导致这些地区尚未得到更好的发展。

未来想要高质量建设“五大新城”，联动近沪区域的协同发展，就要进一步淡化行政区划对资源配置要素流动的限制，用现代经济功能区的概念代替传统的行政区。

嘉定新城远香湖畔的嘉定图书馆

首先要做的就是把上海的地铁修到这“五大新城”，城际轨道站与站距离太大，只有地铁对老百姓来说是最方便的，能提高新城和中心城区的运转效率和宜居程度。

其次，要实现200万人口的规模，提高人口净流入数量，上海要进一步降低“五大新城”的入户和居住门槛。

2021年1月21日，上海市住建委等部门发布的《关于促进本市房地产市场平稳健康发展的意见》提出，将完善土地市场管理，优化土地供应结构，增加商品住房用地供应，特别是在郊区轨道交通站点周边、“五大新城”加大供应力度。

“五大新城”不仅要提供价廉质优的住房，更重要是能提供相当数量的工作机会，真正成为一个城市功能完整的新城来吸引大批居民扎根，分流中心城区房价压力同时，实现更好的产城融合和更优的职住平衡，从而与中心城区形成良性互动、协同发展。

最后，在生態治理层面，上海都市圈内的城市要共同推进环境保护工作，在流域治理、绿色基础设施等方面要加大协同力度。五个新城的环保部门要被赋予更多权力，也要承担更大责任。

都市圈空间结构的形成有着一般规律，就像我们说到的从中心城区到郊区新城，再到行政区划周边的城市。在规划实践的过程中，厘清都市圈多中心和圈层的逻辑，就显得十分重要。