东昌府区“平清种增改”暨农村人居环境整治工作研究

2021-03-30孟庆嵘

居业 2021年9期

关键词：整治城镇化城乡

孟庆嵘王超程浩

(1.聊城市东昌府区住房和城乡建设局,山东聊城 252000；2.聊城市城乡规划设计研究院，山东聊城 252000)

1 背景信息

2019年3月以来,聊城市开展以“平整空闲地、清理垃圾杂物、种植蔬菜和果树苗木、增加群众和集体收入、改善生态环境和改变不良习俗”为主要内容的“平清种增改”自主治理行动,取得较好成效,得到农业农村部肯定、推广。

2 问题分析

(1)人才短缺，农民素质和科学文化水平断层问题突出，制约了“平清种增改”工作的突破。

(2)农业废弃物资源化、无害化处理水平低，造成新的污染源。原生态的自然环境是农村相对于城市地区的最大优势和宝贵财富，但根据乡镇相关负责人的介绍，农业废弃物成了农村环境新的污染源，畜禽粪便、农作物秸秆、蔬菜藤蔓、大棚地膜等农业废弃物还没有找到有效的再利用途径。

(3)城乡收入差距明显，二元经济结构转化滞后。受多种因素影响，乡村振兴战略单靠大棚种植增收，农民持续稳定增收难度较大，农民家庭收入总数在上升，但在城乡二元经济结构的制约下，农村教育、医疗资源发展不平衡。农民为了享受城市良好的教育资源、医疗资源以及公共基础服务，家庭开支增加，农民可支配绝对收入水平依然较低，城乡收入差距依然较大。

(4)农业产业形式单一，市场抗风险能力弱。改革开放以来，我国农业现代化水平虽然得到了快速提升，但发展速度仍滞后于城镇化、工业化进程。虽然郑家镇和道口铺镇的工业规模基础较好，但是缺少引领性技术支持，缺少行业领军企业引领，作坊式的工业加工模式造成市场抗风险能力的不足。

(5)一二三产业布局不协调、融合层次低，制约乡村价值功能开发。普遍存在一产农业发展向后延伸不充分，从产地到餐桌的链条不健全。二产制造业连接一三产业不紧密，农产品精深加工不足，副产物综合利用程度较低，农产品加工转化率较低。三产服务业培育提升不足，农村交通便捷程度不高，医疗、教育资源较城市落后等问题突出，生产生活服务能力不强。一二三产业融合层次低，二产不能有效反哺一产，三产得不到提升，也无法更好的服务一二产增收增效，与“生产美、产业强”的愿景还有相当大的差距。

3 改进建议与措施

3.1 建立以土地整治前提的单一乡村规划体系

(1)可以有效解决乡村问题，夯实乡村发展基础。近年来，伴随着我区工业化、城镇化和农业现代化加快推进，土地供需矛盾日益凸显，农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态环境低质化等问题并存，依靠单一要素、单一手段的土地整治模式已难以解决问题，亟需通过全要素土地综合整治农村山水林田湖草，全域优化农村生活、生产、生态国土空间布局，夯实乡村发展基础，实现乡村有机更新。

(2)可以充分利用乡村资源，落实乡村振兴战略。我区农村生态资源基数大，若按照习近平总书记提到山水田林湖草综合系统开发，就得推进“生态产业化和产业生态化”，最后实现“生态资本深化”。乡村振兴是为了支持生态文明战略，改变过去20年搞农业产业化的粗放数量型增长的发展方式。因此土地综合整治成了实施乡村振兴和经济转型的重要手段。

(3)可以有效加快乡村建设，以快速应对全球化挑战。农村家庭内部分工产生的收益在内部的分配是天然合理的。因此，乡村是最能够发挥内部性作用的原住民聚落，而乡土社会是一个能够内部化处置外部性风险的社会载体。如果过于激进地强调把农村城镇化，对我市这种农村人口庞大的农业型城市未必积极和健康。相反，维持一定的乡村社会的发展，特别是处在济南都市圈和中原经济带交叉区域，东融西借的挑战更需要加强乡村的投入，形成乡村的稳态结构，这是能够维持我区经济长期可持续的一个重要的基础条件。

为此，关键就是做好以下三个工作：第一，确保多规合一的顺利推进；第二，确立国土空间规划领域内乡村规划的标杆引领作用；第三明确各类型规划的前提和必然是土地整治。

3.2 土地要与其他自然资源要素联动整治

一方面，应该客观认识到，土地是农村农业的根本和基础，土地是农村农民最重要的发展资源。另一方面，要承认土地整治的全要素背景，承认其他外部资源对土地存在的制约和限制，要坚持土地整治要兼顾与其他资源统筹整治协调。

积极引导农村人口向中心城区以及集镇集中；严格控制城镇及产业用地规模，稳妥推进城中村改造，引导工业向园区集聚发展，优化城镇及工矿用地布局，通过存量建设用地挖潜，提高土地集约利用水平。可以着力培植区域中心城镇；根据居民点现有空间布局和经济发展条件，采取居民点异地搬迁、内部改造、迁村并点和城镇化整理等模式对居民点用地整治，提高土地利用率等。包括马颊河、徒骇河沿岸在内，要以高标准农田建设为主要内容，真正形成“田成方、路成框、渠成网、林成行”的高效生态农业环境。

做好土地整治与乡村规划的合理实践。

一是要以空间规划为抓手，统筹全局。东昌府区的乡村振兴，应以空间规划为抓手，科学划定“三生空间”。生态空间：以引黄灌溉水系为主体，强化“全域水城"之根本。生产空间：以第一条为前提，利用好党和国家相关政策，分期将村镇建设用地提质减量、逐步实现乡村振兴。城乡新型社区内，环境优美，教育、医疗、养老等公共服务设施完善，商业繁荣，人民群众安居乐业。生活空间：建设产业兴旺、配套齐全、卓越秀美的现代化大城市。

二是坚持政府统筹，系统运作。充分利用社保、新农村合作医疗、粮食补贴等数据库，摸清家底，以服务人民为宗旨，保障农民住上实施齐全、环境优美的新型社区、新型住房。使乡亲们在工作、教育、医疗保健、养老、文化娱乐等享受到高品质的服务，过上幸福生活。政府统筹，以购买公共服务的方式，稳步推进、分期实施，在2035年之前实现乡村振兴。把农民从小而散的小农经济中解脱出来，过上幸福生活，需要大量的资金投入。钱从哪里来？如何妥善使用？答案就在立足我市实际，研究与发掘政策红利，借鉴其他地方的成功经验，把东昌府区宝贵的空间资源变成造福人民的资本。

三是要抓紧建立一个政府领导下的以国有企业为主导的制度体系，做乡村振兴先行先试实践区。宅基地是用作生活资料的土地资源，是农民和集体共有的资产，它也是可以带来发展动能的资本。从协调发展的角度来看，农村宅基地是统筹城乡两个空间、促进城乡融合发展的重要财富。从“以人为核心的城镇化”来看，农村宅基地既是影响城乡人口流动的要素、是宝贵的土地资源，也是助力城镇化的资产和资本。

如何实现“资源高效利用、资产合理配置、资本有效流动”是农村宅基地助力新型城镇化和乡村振兴发展的必由之路，是破解“城乡双栖城镇化”的有效手段。而达成这一目标的基础是建立“归属清晰、权责明确、监管有效”的宅基地产权制度。