基于城市片区综合开发的投融资决策分析

2021-03-30汤垠旭

建材与装饰 2021年16期

汤垠旭

（广东省建筑科学研究院集团股份有限公司，广东广州 510500）

0 前言

“十四五”时期，城市片区综合开发是落实“两新一重”，加速我国新型城镇化建设的重要方式。通常而言，其包括城市片区的战略定位、城乡规划、土地一二级开发、基础设施建设、相关产业导入以及管理运营等，有效丰富了地方依靠单一土地财政与基础设施拉动经济的增长模式。在现有政策的背景下，城市片区综合开发项目必须紧紧围绕防范与规避地方政府隐性债务这个大前提，在一定区域内，通过土地开发、项目建设以及相关产业引入，形成多层次、多领域、多渠道的投资收益，从而实现项目投资、建设、运营全过程内相对稳定的收益平衡。因此，开展城市片区综合开发前期投资决策分析，对于推动片区综合开发项目落地实施，加快区域城市化进程具有重要意义[1]。

1 城市片区综合开发投资决策分析与评价

1.1 合规性

城市片区综合开发的首要前提是项目的合规性，而判断合规性的关键要素是项目是否会形成地方政府隐性债务。地方政府隐性债务，是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。2020年12月中央经济工作会议将抓实化解地方政府隐性债务风险，加强地方政府隐性债务治理列为财政重点工作。“十四五”时期，国家将进一步完善政府债务管理体制机制，完善常态化的监控机制，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。目前，与城市片区综合开发相关的隐性债务的典型类型主要包括：

（1）社会资本参与PPP项目，或者参与政府投资基金时，约定由财政资金对社会投资人的股权进行回购，或者约定由财政资金兜底，弥补社会投资人的本金损失以及保障其最低收益等以“名股实债”方式进行融资的项目。

（2）采用BT（建设—移交）模式开发时要求承包单位带资金进场，或以决（结）算为理由拖欠支付工程款，以及通过政府购买服务采购建设工程来规避政府债务管理的项目。

（3）以各类国有资产为抵押，为相关单位和个人进行融资，以及采取售后回租、回购等方式进行的变相抵押和质押，或者以资产注入的形式要求地方国有企业开展融资，但注入资产不具有合法产权，或者非经营性资产的项目。

（4）未依法履行土地供应程序将储备土地作为资产注入地方国有企业，并要求企业依托土地开展融资活动，或者通过各种形式的协议与承诺约定，将土地预期的出让收益与企业偿债资金挂钩，以此要求地方国有企业开展融资的项目。

（5）对没有收入来源的市政道路、绿地、广场、公园、市政管网等市政设施建设债务，虽然举借主体为国有独资或控股公司、自收自支事业单位，但项目应判定为非市场化运营的公益性项目，由此形成的债务应界定为政府隐性债务。

1.2 功能边界

城市片区综合开发需要根据城市未来发展的整体规划和片区发展的实际情况，明确片区在区域中的核心功能，并据此对开发建设内容予以明确。通常情况下，城市片区综合开发中的各类项目主要为三类：公益类项目、准经营性项目以及经营性项目。合理配置三类项目数量与投资规模，是保证片区综合开发经济可行的核心要素，是提升项目整体融资能力的重要前提，更是规避地方政府隐性债务风险关键方式。通常情况下，片区综合开发的主要的公益性项目包括公共医疗、公共教育、道路桥涵等基础设施及公服配套设施建设；准公益性项目主要包括污水、垃圾处理、城市供天然气、热、水等财政补贴项目；经营性项目主要包括产业用地的开发租售、商业与住宅地产开发等。

1.3 盈利模式

城市片区综合开发的盈利模式是决定项目整体经济可行的核心要素，也是衡量项目合规性关键标准。评估项目整体盈利模式的优劣与否，是基于能否实现两个层面的收益平衡。①能否实现区域总体平衡。在城市片区综合开发中，通过对区域基础设施、公共服务设施的投资、建设与运营，为产业导入、人口聚集、商业发展等建立坚实基础，实现该区域经济持续发展，税收与人民生活水平稳步提升。地方政府通过区域经济社会发展带来的税收与土地收益增长，来实现对片区综合开发项目投资的平衡；②实现项目投资收益平衡。片区综合开发中，公益性、准经营性以及经营性项目的配置比例是实现项目投资收益平衡的关键，片区综合开发中需有经营性和运营性收入，若仅有公益性项目，则会有增加地方政府隐性债务的嫌疑[2]。

2 城市片区综合开发项目融资方式

合理、系统、综合的融资方案是城市片区综合开发项目实施落地的关键。在项目前期的整体策划中，搭建完善的项目融资体系，合理系统地测算项目需求的资金成本是深化评估项目实施落地可行性的重要内容[3]。城市片区综合开发的融资方案主要包含地方政府专项债券、“投资人+EPC”、PPP模式、企业债券、银行贷款等5种融资方式。

2.1 地方政府专项债券

地方政府专项债券是专门针对公益项目发行的特定政府债券，这种债券有两个基本特征：①项目性质为公益性项目，但项目本身必须具有一定收益性；②项目收益回报主要来源于政府性基金或专项收入。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号文）明确：政府专项债券项目中可以作为资本金的一部分，以支持在特定领域的投资建设项目。专项债券作为资本金的条件包括：①重点投资领域。专项债券应重点用于农业、环保、民生、交通、能源，以及城市更新等领域，允许对专项债券使用范围进行适当扩大，特定的国家重大战略项目允许采用单独列支、重点支持的原则发行专项债券；②项目具备收益性。使用专项债券的项目需具备一定的收益性，项目的专项收益和项目对应的政府性基金收入共同构成项目回报收益，该回报收益需经财务测算评估后能满足项目的融资需求；③比例限制。区域内可用于项目资本金的专项债规模，应小于地区所在省份专项债总体规模的25%，且一个项目资本金中不能全部为专项债。

2.2 投资人+EPC

“投资人+EPC”模式。“投资人+EPC”模式是指通过引入社会资本方参与建立项目公司（SPV公司），由项目公司完成投融资、建设管理与资产的运营维护。同时，项目公司以承包商的身份承揽全部或部分的项目设计、采购、施工任务，并案合同约定对项目进行全面控制。“投资人+EPC”存在一定的合规性风险，这种风险主要来自与两个方面：①社会资本的合作对象是谁。通常情况下，社会资本的合作对象应是具备EPC承揽资质的国有企业。与地方政府直接合作往往会增加地方政府隐性债务的嫌疑；②项目的性质和投资回报机制。城市片区综合开发项目必须包含足够数量与规模的经营性项目与准经营性项目，项目回报机制设计中不应包含有政府承诺兜底保障的收益。

2.3 PPP模式

PPP模式。PPP模式是在新型基础设施项目建设中引导社会资本投资的重要方式之一，其合规性风险相对较低，运作机制相对成熟[4]。但目前，PPP模式的应用受到严格限制，①二级土地开发受限，对于住宅、商业地产开发，产业引入等不属于公共服务领域的开发建设项目，PPP模式不得予以支持；②财政支出的规模与渠道受限，地方政府年度本级全部PPP项目的财政支出只能有地方财政一般公共预算予以安排，且每年不能超过该地区一般公共预算总支出的10%。国有资本经营预算安排、政府性基金预算均无法再对PPP项目进行运营补贴，导致地方政府土地出让收入无法再对PPP项目进行支持；③对PPP项目支出责任设置了严格的预警机制。地方政府对PPP项目的财政支出责任超过7%时，监管部门会向地方政府发出风险提示，同时以10%为底线控制，严格禁止地方政府的PPP新项目入库。

2.4 企业债券与银行贷款

承担片区综合开发的地方国有企业可以以发行企业债券的方式进行直接融资。企业债券要求发行的企业必须具备较强的偿债能力，其资产规模和信用评级要求较高。2020年8月12日，国家发改委下发《国家发展改革委办公厅关于印发县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引的通知》，强调支持地方国有企业在落实“两新一重”重大战略，推进新型城市化建设中，依托自身优良的信用评级发行专项企业债券，强化企业在城市片区综合开发中市场化的融资能力。除此之外，城市片区综合开发通常还需要依靠银行贷款进行间接融资。开发主体需要在项目前期策划与决策阶段就与银行积极沟通，不同银行由于业务规模与方向的不同，对贷款审批的关注点也不相同。在项目前期策划阶段深入了解意向银行审批要求，对于推动片区综合开发项目具有重要作用。