国有企业非招标采购方式适用性研究

2021-03-30朱林峰

建材与装饰 2021年30期

朱林峰

（淮安市水资源开发建设有限公司，江苏淮安 223001）

0 前言

国家发改委颁布第16号令《必须招标的工程项目规定》约定：“①施工单项合同估算价在400万元人民币以上；②重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；③勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。”国有企业在项目建设过程中，对于满足以上规模标准的必须采用招标方式选择供货商，而低于上述标准的施工、货物、服务采购，国家及地方政府并未出台相关具体文件政策来指导采购行为。

国企非招标采购行为一般不受国家法律规范的强制性拘束，合法性风险相对较小，然而一旦实施不正规很可能给单位带来一系列管控风险，内部滋生腐败，存在监管漏洞。为推进国有企业非招标采购工作公开透明，防范工程建设领域腐败现象发生，笔者试从国家颁布的招标采购政策文件和国企的适用情况角度展开分析，对国有企业非招标采购活动的采购方式、风险点、应对策略等方面展开探究分析，以规范国企采购工作。

1 非招标采购方式

《中国人民共和国招投标法》中规定招标分为公开招标和邀请招标两种方式，但是这仅仅针对的是招标行为；《中华人民共和国政府采购法》中规定采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判/磋商、单一来源采购、询价五种方式。“公开招标、邀请招标”两种方式主要针对招标行为；“竞争性谈判/磋商、单一来源采购、询价”三种方式主要针对未达到招标规模的采购方式。

《中华人民共和国政府采购法》适用对象包括各级国家机关、事业单位和团体组织，但并不包括国有企业。对于项目招标限额，国有企业非招标采购方式可以借鉴采用《中华人民共和国政府采购法》中规定的竞争性谈判/磋商、单一来源采购、询价三种。

单一来源采购方式适用范围小，国有企业遇到此类情况较少，较少采用该方法。实践操作中，竞争性谈判/磋商、询价方式适用范围最广，本文主要对这两种非招标采购方式进行阐述。

（1）询价采购方式。对于采购金额较小、产品规格标准统一的采购可以采取此种方式。常采用电话、网络、现场比价等手段进行询价。

通常，由询价组织人选择不少于3家满足资格条件的供应商一次性报送不可调整的价格。或由询价组织人2人以上，以现场或电话询价方式咨询不少于3家供应商的价格并做记录，经企业分管领导审批后，原则上推荐低价中标。该采购方式适用于日常办公用品、维修改造、建设标准统一的建设或服务项目。

（2）竞争性谈判/磋商采购方式。对于《必须招标的工程项目规定》限额以下的建设、服务、设备等采购项目，可通过建立供应商名录、邀请单位或挂网报名等多种方式，采用竞争性谈判/磋商的方式开展采购工作。该采购方式适用于招标限额以下但整体造价较高的建设项目、设备或服务类采购。

《政府采购法》中约定竞争性谈判方式按照报价最低的原则确定成交供应商，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》中约定竞争性磋商采用综合评分法确定中标单位，笔者认为在国有企业开展非招标采购时，根据采购单位需求及标的物评标方法的适用性，选择经评审的最低价中标或综合评分法这两种评标办法，来确定供应商。

此外，实践操作中，国有企业招标采购管理部门可以通过内部管理制度，具体划分竞争性谈判/磋商采购方式和询价采购方式的适用范围及规模标准，在企业运营过程中管理更加合理合规、高效便捷。

2 非招标采购方式风险分析

（1）内部管理制度不完善。目前国有企业可以参照执行的非招标采购法律条文较少，政策指导性文件不多，对于非招标采购行为需要国有企业自行建立较为完善的内部采购管控规章制度。

（2）监管风险。对于国有企业必须招标项目的采购行为言，可根据《招投标法》《招投标实施条例》等国家法律法规，依法开展招标行为；然而必须招标名录以外的工程采购，采取何种采购行为，才可以经得起国资监管、审计监督等纪检监督，往往是大部分国有企业单位所面临的监管需求。

由于非招标采购不属于各地招标投标管理办公室的监管范围，国有企业非招标采购行为属于监管真空地带，存在一定的监管风险。

（3）谈判小组组成不规范。谈判小组是采购人的代表，然而现实操作中，大部分企业组建的采购谈判小组很难达到公开招标评委专家同等的标准和水准。企业临时抽调的专家业务水平低，对于招投标政策法规不熟悉，谈判过程中难以抓住关键性问题，谈判小组通常难以在短时间内做出全面、客观、公正的评价，无法达到谈判目的，经常会出现业务不专业的专家在细节上进行吹毛求疵，导致废标的情况，本末倒置，严重影响非招标采购活动的进程及效果，耽误时间且影响企业在招标市场的形象与信誉。

（4）谈判的供应商选择随意性大。企业在参加谈判的供应商的甄别选择上没有明确统一的标准，凭借单位个别领导人的喜好和主观经验来确定，对邀请参加谈判的供应商资质和业绩要求比较模糊，自由裁量权过大，容易滋生腐败。采购方可以通过设置一些并非至关重要的技术参数或资格要求，设置隐形的倾向性条款，缩小可选择供应商的范围。

（5）采购过程操作不规范。非招标采购行为往往是企业自主开展，没有聘请专业招标代理机构进行，常会出现开启响应文件不按约定的时间、地点、流程开展；评选过程发现的问题不严肃认真对待；商务合同签约不按照规定时间进行办理，甚至随意更改成交结果等；采购与服务环节倒置，非招标采购活动流于形式等诸如此类的问题。甚至会出现提前约定中标服务商，“串标”、非招标采购“走个形式”的现象频频发生。这些问题是由于企业负责人对非招标采购活动不重视，工作人员能力有限，对采购管理的政策规范掌握程度不够导致的。

（6）合同设置不合理。招标采购和合同管理往往是密不可分，紧密联系的。采购文件中往往包含具体合同条款，采购需求部门和采购管理部门在企业架构中常为两个独立部门。在采购过程中会出现部门沟通不畅、工作效率低下、采购质量降低等问题，采购行为没有达到需求部门的预期，对于后期项目运作会产生不利影响。

（7）围标串标的风险。由于非招标采购项目通常体量较小，关注度小，容易形成围标串标的风险。参与谈判的人员包含采购机构经办人、报价人以及谈判专家，谈判过程中不能保证完全不与外界联系，任一人员、环节都存在可能泄密的风险，影响最终的采购成果，还可能出现哄抬价格、围标串标的采购风险。

3 非招标采购应对措施及建议

（1）完善采购管理制度。企业在内部采购制管理机制建设上，应当将过去以必须招标项目作为规范管控重点，向招标和非招标两种采购方式并重的方向进行转变。企业可以借鉴《招投标法》《政府采购法》《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、省市地区的政府部门制订的法规制度等，根据国企实际情况，在企业内控管理制度中明确规定招标规模以下项目采购的范围和实操模式，建立健全规模标准以下工程建设项目采购制度，推进采购活动公开透明。

（2）成立采购监督机构。为确保非招标采购项目的采购过程的公正、公平，加强事中监督，企业可以通过设立独立的监督管理部门，履行内部监管职责。监督部门应当从非招标采购工作的准备、竞谈文件审查、发布、竞谈过程、成交公示等全流程参与，尽量做到监管全覆盖、从点到面、不留死角盲区。

此外，企业可以建立规范化的开评标工作室，开评标房间安装高清监控录像设备，利用监控设备录音录像，记录全过程的询价、竞争性谈判/磋商流程，使得采购行为可追溯。如若遇到竞争性谈判/磋商的质疑纠纷等情况，由监督管理机构牵头核查，处理异议投诉等问题。

（3）建立评委专家库。在企业内部，选取在工程建设技术、经济管理、法律等方面具有一定理论水平、实践经验且熟悉招标采购业务的专业人才，组建评委专家库，为采购工作提供谈判评审服务。采购活动的专家小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的2/3。采购专家小组在采购活动开始前，通过摇号等方式随机抽取组建。若本企业人员规模数量或业务水平受限，可在本市范围内邀请相关领域专家学者组建评委专家库。同时，企业每年应当定期组织全体专家评委学习最新出台的招标采购法律法规，与时俱进，不断更新知识储备，便于今后评审工作的顺利开展。要开展经常性的、多种形式的警示教育、典型案例剖析，增强物资采购从业人员自律意识，从中得到反思和警醒。

（4）程序公开化。为确保非招标采购工作的公开公正，建议可在企业网站公开发布非招标采购公告或询价公告，通过竞争性谈判/磋商，选取潜在供应商，开展非招标采购工作。此外，竞争性谈判/磋商过程结束以后，成交结果应在网站公示3日，接受公众的监督与质询，真正做到程序公开化。

（5）强化合同管理。企业招标采购部门在设置合同条款时，应当会同风险控制、法务管理、财务管理等业务部门共同起草协商具体合同条文，并尽量满足业务部门的需求，便于后期管理。至于非招标方式的竞谈文件、合同范本，可以参考借鉴使用中国招标投标协会颁布的《非招标方式采购文件示范文本》，加以修改完善，做到合同管理工作合规合法。