旧城更新与新城建设的规划协同方式探索——以泰兴市规划建设发展为例

刘峰成

（上海同济城市规划设计研究院有限公司）

1 引言

近年来，我国城市发展逐步从规模扩张走向了质量提升。随着国土空间规划“三区三线”的划定，城市增量空间的建设进一步放缓，存量空间的更新提质越来越重要。规划学界对于旧城更新的研究较多，发展理念从“拆除重建”到“有机更新”、从“粗放式发展”到“精细化管理”[1]。

在城市实际建设过程中，旧城更新与新区建设的协同尤为重要，两者往往不可分割。在上海、广州、深圳等治理水平较高的城市，旧城有机更新与新区地块开发协同的项目案例为业界提供了丰富的建设经验[2]。

2 我国新老城区规划协同中面临的主要问题

在旧城更新和新区建设的过程中，新老城区有诸多不同需求，城市建设在规划协同上需要考虑诸多问题。

2.1 公共服务设施集中在老城区，新区公共服务设施水平严重滞后

公共服务设施的配置是城市规划关注的重点。公共服务设施的分布对市民日常生活质量产生重要影响[3]。但是新老城区在公共服务设施配置水平上往往存在巨大差异，导致新区开发带动力和吸引力不足，从而引起职住分离、钟摆交通等诸多问题。因此，很多城市在新区建设中把行政中心、优质教育资源优先建设但总体情况仍不容乐观。

2.2 老城业态能级不足，新城业态人气不足

随着互联网经济的快速发展，新兴业态层出不穷，对城市空间的要求也各有不同。相比原本集中式、大体量的商场，人们更倾向户外空间。在建成空间较多的老城区，这种空间要求难以实现，使得老城区的服务业态越来越跟不上发展要求。而在追逐土地开发的过程中，新城的低层级商业服务配置不足，人气难以集聚。

2.3 旧城是城市历史文化的载体，在更新过程中复制新城模式导致特色消失

旧城的更新跟历史风貌保护、城市文化特色传承分不开，很多城市在旧城更新过程中导致城市特色缺失。《深圳市城市更新办法》中提出了三种更新模式，但拆除重建的方式明显实施得更多[4]。而为了保护开发强度限制更新又难以推进，这时与新区的协同规划就尤为重要。如上海老北站区域的规划建设，采用了转移方式，实现旧城更新与新区建设的协同[5]，从而推动旧城更新的步伐。这种模式往往只在具有特殊意义的重大项目中“试验”，广泛推广仍有很大探索空间。

2.4 老城区交通系统拥堵，与新区交通系统对接不足

历史越悠久的城市，老城区道路交通基础设施系统越欠缺。尤其在城市规模逐步扩大、新区不断建设、人口规模扩大后，老城区仍然承担城市传统中心职能，内部的交通问题更为严重，与新区的道路交通系统难以有效对接。

2.5 老城区开放空间与空间环境品质滞后新区

老城区相比新城区，往往面临开放空间布局、空间环境较差的问题。而在旧城更新的过程，由于区位的土地价值，很难将用地性质更新为公园绿地、广场等开放空间。老城区在提升品质方面面临巨大挑战。

3 泰兴市新老城区规划协同实践

在《泰兴市城市总体规划（2014-2030）》中，泰兴中心城区以如泰运河、两泰官河形成的十字水系为轴、划分为四个象限：老城区位于西南象限；东南象限基本建设完成，建设质量较好；北部两个象限作为新区在逐步建设中。

通过对泰兴十年规划建设发展的跟踪可以看到，随着泰兴新城区空间逐步扩张、老城区质量逐步提升，泰兴新城区与老城区的协调成为越来越重要的课题。泰兴近年来编制了《泰兴市城北片区城市设计》、《泰兴市城南片区控制性详细规划及城市设计》、《泰兴市城区内外环城河风貌区历史文化专题研究》等规划设计，指导旧城更新与新城建设，主要在以下方面进行规划协调：

3.1 城市结构的对接与完形

老城区历史上有“龟背腾蛇”“十字中轴、双环护城河”的古城格局。其中以鼓楼路、国庆路为十字轴线，组织主要公共服务和商业服务功能。

新城区的建设注重中心城区整体结构的完善：延伸老城区十字中轴格局，联系东南象限与西北象限新区；同时突出泰兴城区内水系丰富的特点，依托水系与道路，在北部与东部新增功能轴线，强化新区之间的衔接，形成联动新老城区的“井”字格局。

3.2 城市功能业态的规划协同

老城区内十字中轴交汇处，是泰兴的传统商业与文化中心。在中心城区规模扩展到四个象限时，单中心结构显然不能满足城市发展需求，但以泰兴的城市能级，无法支撑多中心的结构体系。

因此，在其他三个象限的新区建设过程中，协同老城区传统商业与文化中心，逐步形成功能不同、能级不同的四个中心：东南片区以已经建成的行政与体育服务功能为主；东北片区结合已经建成的泰兴中学、中医院，以教育、医疗等公共服务和文化创新产业为主；西北片区结合鼓楼路向北延伸段，形成商业服务中心，业态上区别于老城区内传统沿街商业，以现代大型商业结合特色街区为特征。通过新老城区主导功能的不同，实现四个片区分工协作和系统升级。

3.3 城市格局与风貌特色的延续与重塑

泰兴的特色塑造一直是城市关注的重要问题，老城区内的历史建筑遗存不多、历史格局不完整，整体解决难度较大。

结合泰兴十字运河、水系丰富的特色，依托旧城更新项目，从开放空间建设的角度，逐步恢复“龟背腾蛇”的“双环”护城河历史格局。新城建设对接“双环”格局，建设水系与开放空间结合的景观活动环，突出泰兴城市格局的特色。同时，在老城区内，依托留存的历史牌坊和地块实际情况，点状恢复部分历史记忆，如结合社区改造恢复护城河、结合公共服务设施建设恢复仙鹤湾文化街区。

3.4 道路交通系统的对接与健全

在城市规模没有快速扩张之前，泰兴老城区内的道路交通职能体系尚未建立，每条道路都起到了交通组织、居住服务、商业服务的综合作用。但随着城镇化的快速推进，这种道路交通体系不能满足城市发展要求，导致交通阻塞严重。

泰兴新城的建设按照道路能级和职能建立起系统化的交通体系，也对老城区的道路交通系统更新提出了更高要求。在传统十字轴线承担综合作用的同时，梳理其他道路的等级和作用，结合旧城更新进行道路断面、景观和两侧功能的完善，促进老城区与新城区在交通服务水平上的协同。

3.5 公共服务设施配套水平的协同

泰兴市质量较高的教育、医疗等服务设施都集中在中心城区西南象限的老城区，而新城区在公共服务设施配套方面存在较大缺失。

为此，泰兴市进行了公共服务设施专题研究，以四个象限为对象，研究公共服务设施配置情况，并提出调整建议。比如针对不同片区体育设施的配置情况，因地制宜地提出优化调整方向。东南象限已经建成体育中心，基本满足市民需求；北部两个象限结合新区大量的绿化开放空间，分散化地配置运动场地与设施；而老城区用地紧张，结合双环护城河恢复的开放空间，增加小型运动场地与设施。

3.6 开放空间系统的提升与完善

泰兴老城区开放空间配置严重缺失，以散点状布局，缺乏系统性。随着新城建设和旧城更新的推进，泰兴开始注重水系特征的突出和开放空间的系统建设。老城区内，以双环护城河的恢复为契机，逐步增加开放空间，老城“南门”区域已初步建设成型。中心城区范围内，注重如泰运河、两泰官河的建设，依托水系建设衔接四个片区的开放空间轴线。新区内，注重结合水系的各层级公园塑造，如东南象限城市级体育公园，以及结合各个居住区的社区公园的塑造。

4 结语

旧城更新与新城建设的规划协同是城市建设的一个重要课题，需要在实践过程中不断探索。泰兴城市规划建设案例为这个课题提供了一个研究样本，希望可以为今后类似城市的旧城更新与新区建设规划协同起到一定参考作用。