“十四五”背景下南昌市公共服务设施规划策略

徐见微

（南昌市城市规划设计研究总院）

1 引言

随着中国特色社会主义步入新时代，标志着覆盖全民的基本公共服务制度已基本建成，各级各类基本公共服务设施持续改善，但仍然存在发展不平衡不充分、质量参差不齐、服务水平与经济社会发展不适应等问题。公共服务设施建设是以人民为中心的发展思想的基本体现，是迈向高质量发展的基础保障，也是“十四五”期间南昌市应持续巩固，纵深推进的重点工作，“十四五”期间公服设施将主要围绕补短板、扩供给、提质量、促创新展开。

2 公共服务设施规划的背景与挑战

2.1 改革发展新阶段对南昌市社会民生建设提出更高的要求

南昌市正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，民生保障面临更多不确定因素。虽然，近年来南昌市保持了经济持续健康发展，但是在全球贸易持续低迷的外部环境下，南昌市经济下行压力加大，企业经营困难增多，使加强民生保障的难度加大，社会民生建设面临着种种考验。

2.2 社会结构调整使南昌市社会民生建设面临重大的挑战

在南昌市高速的城镇化过程中，产生了大量的农村进城人口、农村留守儿童和老人、失地农民等群体，在城乡二元结构的基础上产生了城市内部的二元结构，亟须加强对这些群体的权益维护、保障托底，避免新二元结构的固化。而且，南昌市老龄化水平不断提升，失能半失能、空巢、独居、失独等高风险老年家庭迅速增加，为此，必须加快建立适应老年型社会的养老服务、社会保障、健康医疗、心理干预、社会参与和权益保障体系。

2.3 高质量发展导向下的公共服务设施建设亟需精准投放

高质量的新型城镇化尤其体现在更高质量的以人为本，当前公共服务体系的配置仍以传统的千人指标为参考基准，即考察每千名居民拥有各项公共服务设施的数量、面积和服务半径等。但这是建立在社区人口年龄结构、服务需求基本相似，以及从中心点出发时空距离基本相同的基础上。事实上，以此为标准的公共服务设施布局与实际的人口空间分布很难完全匹配，容易造成设施资源供需不平衡。“十四五”期间，应该充分利用信息技术对人口分布、时空距离进行准确分析，重新探索公共服务体系的数量、质量与人口分布、人口结构的耦合关系，推进公共服务体系配置模式创新[1]。

3“十四五”期间南昌市公共服务设施人口需求评估

3.1 南昌对人口吸纳能力相对其他省会较弱

①由于省内存在多个门户城市相对独立发展，使江西省的城镇化模式趋向均衡发展而非极化态势。

②南昌中心城区人口机械增长来源主要为市域郊县人口，当近郊县的人口规模开始稳定，中心城区无法进一步吸引近郊人口时，中心城区亟须拓展人口吸引，以保持长期增长态势。大中专院校毕业生是创业创新的活力之源，是提升城市核心竞争力的重要力量。

③大中专院校毕业生留昌就业比例偏低，引才留昌工作力度不够、承载平台不足、保障政策缺乏，南昌市每年高校毕业生总数为13 万人左右，留在南昌工作的却仅占30%左右，约4 万人，高等人才流失严重。

3.2 人口老龄化日趋严峻，各区少儿化系数差异较大

根据2018 年南昌市人口统计数据显示，60 岁以上人口比重为17.22%。预测到2025年，南昌市域老龄化人口（60岁以上）比例为19.99%，老龄化人口总数为119.94 万人。中心城区老龄化人口比例为17.37%。“十四五”期间，高新区、东湖区、青云谱区、西湖区、青山湖区老龄人口将突破10 万人，应进一步加强老龄设施建设。

2016 年，江西省全面实施“二孩政策”。按时间推算，至2022 年前后，第一批二孩将成为适龄儿童，对教育设施的需求将会有所增加，对现行基础教育体系会造成一定的冲击。从各区的情况来看，红谷滩区、高新区、新建区、安义县少儿年（0‐17岁）人口比重超过25%，应加强基础教育设施建设。

3.3 南昌市市域人口密度分级呈现中心向外圈层式特征

南昌市市域人口密度分级，明显显示出同心圆式由中心向外衰减的特征，集中建设区外围乡镇人口密度普遍较低。其中，南昌市旧城区范围内是人口密度最高的圈层；青云谱区、青山湖区上海路及南钢街道、京东及湖坊镇、红谷滩区沙井街道、新建区长堎镇是人口密度第二高的圈层；红谷滩区、经开区、青山湖区、三县的城关镇，赣江新区直管区是人口密度第三高的圈层；三县及新建区的农村地区是人口密度最低的圈层。

4“十四五”期间南昌市公共服务设施规划应对策略

4.1 教育设施————“大学区”管理改革下的“优质均衡”策略

“十四五”期间，南昌市应该按照当前义务教育学校的办学条件、师资配置、管理水平、教育质量、学校分布等实际情况，着手建立“一所优质学校（总校）+若干所分校区+若干所同学段薄弱学校”的集团化发展思路与教学管理体制。组成教育融合发展的共同体，避免优质教育资源过度集中在个别校区，形成以优扶弱，一荣俱荣，一损俱损，荣辱与共，全盘考核的办学体制机制。

在空间布局上，义务教育采取“提升内部，补齐外围”的差异化布局策略：旧城中心区原则上不再大规模的增加设施数量，重点对现有设施资源进行整合，同时结合旧城改造扩容中小学用地，优化义务教育资源空间布局，提升旧城中心区中小学服务能力。外围新城区根据规划人口新增设施网点，对于缺乏学校的区域应该加大教育资源扩容力度，以教育单元为空间单位进行均衡式布局，弥补外围城区义务教育设施短板，缓解教育资源紧缺的问题[2]。

4.2 医疗设施————“分级诊疗”导向下的医疗设施去中心化配置策略

由于城市发展的历史原因，江西省内龙头医疗机构几乎全集中在东湖区。医疗资源的“空间错配”亟待改变。“十四五”期间，南昌市应推进医疗设施布局的“去中心化”，将一定数量和质量的医疗设施依等级分散分布在各区级医院、街道卫生服务中心和社区卫生服务站，形成覆盖面更广、分布更均衡的布局体系，便于分级诊疗，加强区级和社区级医疗机构人员和设施配置，赋予适当分工和职责，充分发挥其“全科”和“首诊”能力。通过优质医疗资源下沉至各区各街道，从客观上保障了“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动、分级诊疗方针”的实行，从根源减轻高等级医院门诊的“拥堵”，规避因候诊群聚导致交叉感染，也避免了基层医疗资源的浪费。

4.3 文化设施————“核心增长极”战略下的高等级文化设施聚焦策略

省级、市级文化设施应策应南昌市打造省级核心增长级的战略，支撑城市中心体系的构建，并彰显南昌的城市品位和地方特色。应该避免与其他城市的同质化，需要充分挖掘和发挥南昌作为国家历史文化名城、山水绿色都城、现代时尚新城的独特优势，主打四大特色城市品牌：英雄文化品牌、历史文化品牌、山水文化品牌、时尚文化品牌。区县级文化设施加强补缺和增效，侧重服务本辖区。

4.4 体育设施————“全民健身”背景下的体育场地促共享与补短板策略

“十四五”期间，南昌市省级、市级公共体育设施应通过错时开放植入大型全民健身活动中心功能，提高居民使用率，避免资源闲置浪费，同时要着力补齐区级体育中心和全民健身中心的短板。街道、社区级体育设施按照居住生活圈设置，每个街道配置一所小型全民健身中心和一个健身场。在用地紧张的建成区，应该采取灵活多样，因地制宜的配置策略：小型全民健身中心与健身场地可分开附设，小型全民健身中心附设于其他功能建筑内，健身场地附设于社区公园绿地中。

4.5 养老设施————面向老龄人口需求的养老设施“供需匹配”布局策略

“十四五”期间，南昌市将构建居家养老占90%、社区养老占7%、机构养老占3%的养老设施供给结构。为提高设施的服务效率，需要结合各个片区的人口年龄结构来判断其需求量，做到供需关系的精准匹配，针对不同地区老人人口比例，设置不同的养老设施规模系数，从空间层面解决中心城区和郊区的供给与需求错位问题，避免养老设施标准“一刀切”带来的郊区设施空置和老城区设施拥挤的现象，提高公共资源的利用效率，切实提升老年人口的生活质量[3]。