热电厂节能减排项目的后评价问题及其对策

刘向东

（哈尔滨现代吹灰技术有限公司，黑龙江哈尔滨 150038）

0 引言

党的十八大以来，我国能源电力转型取得了显著成就。在此基础上，为加快构建能源电力绿色供给保障体系，持续提升非化石能源消费比重，减少环境污染，改善大气环境，我国确定了2030年实现“碳达峰”、2060年实现“碳中和”的双碳奋斗目标。为了实现这一目标，我国已开展了大规模的“煤改气”“煤改电”等非化石能源改造工程建设，其中，规模最大、投入最多、涉及范围最广的当属热电厂的节能减排项目[1]。因此，热电厂节能减排项目的建设效果，不仅与能否实现预期的工程建设目标紧密相关，更与我国能否按期实现双碳奋斗目标高度相关。正因如此，为了了解和掌握热电厂节能减排项目的建设效果，很多企业和政府工程建设主管部门开展了不同程度的工程项目后评价工作，以便发现问题、总结经验，为今后进一步提高工程项目的建设效益、实现节能减排和双碳奋斗目标提供宝贵经验。

但从后评价工作的实际效果来看，相对于电厂主体建设工程，由于热电厂节能减排项目投资相对较少、建设工期较短，施工工艺也相对简单，对电厂的生产能力及其所带来的直接经济效益未能占据主导地位，因此，对节能减排工程项目的后评价并未引起工程建设单位和使用单位的足够重视。更主要是的，由于在此类工程项目的后评价中大多采用了基于传统经验的后评价分析法，所得出的评价结果不仅使得不同评价部门、不同专家对同一项目有不同的评判结果，极易引起相互间的争论，而且这些差异化较大的后评价结果也给企业和政府有关部门今后开展节能减排项目的投资决策带来了显著的不利影响[2]。因此，面对当前节能减排项目后评价中出现的有关问题，如何从实际出发，提出解决这些问题的针对性措施，帮助企业和政府工程建设管理部门有效开展热电厂节能减排项目的后评价工作就成为节能减排工作中需要解决的重要管理问题之一。

1 工程项目的后评价

根据国家发展和改革委员会制定的《政府投资项目后评价管理办法》可知，工程项目后评价是指在工程项目竣工验收并投入使用一段时间后，运用规范、科学、系统的评价方法，将项目建成后所达到的实际效果与项目的可行性研究报告、初步设计（含概算）文件及其审批文件的主要内容进行对比分析，找出差距及原因，总结经验教训、提出相应对策建议，并反馈到项目参与各方，形成良性项目决策机制的科学工作方法[3]。

在工程项目的后评价中，评价的内容主要包括工程项目建设过程后评价、工程项目运营效果后评价和项目前景后评价三个方面，其内涵分别是：

1.1 建设过程后评价

由于工程项目的建设是由决策阶段、准备阶段、施工阶段和竣工阶段组成的，因此，工程项目建设过程的后评价就包含了对项目决策过程的投资方向、融资方案、技术方案、决策程序、决策依据等方面的评价，对工程项目准备过程中的机构组建、勘察设计、招标投标、手续办理、物质采购等方面的评价，对施工过程中的工程质量、进度、费用、安全等管理状况的评价，对竣工验收、费用结算、工程移交和试运行效果等结尾工作的评价。由此可知，对于工程建设企业来讲，建设过程的后评价结果就具有很高的参鉴价值。

1.2 运营效果后评价

工程项目运营效果后评价是指在工程项目投入使用后，通过数理统计等方法，分析实际生产运营数据，并将分析结果与项目前期规划设计的预测数据相比较后，分析项目使用状况和投资效果的评价过程。在运营效果后评价的分析过程中，评价的主要内容有财务后评价和国民经济后评价。其中，财务后评价是基于工程项目一段时间的实际运行数据，根据国家现行财税制度和价格体系，分析工程项目运行后得盈利能力和清偿等能力，主要的分析指标有投资回收期、总投资收益率、财务净现值、财务内部收益率、资本金净利润率、利息备付率、偿债备付率、资产负债率和借款偿还期。国民经济后评价则是从项目整体角度分析项目运行后所产生的整体效益和费用使用情况，分析的指标主要有投资净收益率、内部收益率和经济净现值。

通过这些指标的分析，不仅可以判断工程项目的建设成果与投资效益，而且还可以找出影响工程使用效果好坏和投资效益高低的主次原因，以便制定相应的对策和改进措施，完善工程项目使用中存在的问题，逐步实现项目投资效益的最大化。

1.3 项目前景后评价

项目前景后评价是指项目投入运营后，基于运营后一段时间的实际生产运营数据，预测工程项目今后的运营状态和生产能力，并结合当时的市场需求、国家政策、社会发展趋势等情况，分析项目未来的发展前景以及是否具有大规模推广的意义和价值等工作。因此，对于节能减排工程的使用企业和政府的工程项目投资决策部门来讲，项目前景后评价就具有更重要的指导意义和参鉴价值。

在实际评价工作中，不论是工程项目的建设主管部门、投资部门还是工程项目的使用单位，都可以自主开展工程项目的后评价工作，并且后评价的内容既可以是对工程项目全面系统的评价，也可以是对其中某一方面的评价，评价内容可根据评价目的来确定。

2 热电厂节能减排项目的后评价现状

鉴于后评价在工程管理和企业发展中的重要性，很多工程建设单位、工程使用单位和政府工程主管部门分别从不同角度对已完工程或在运节能减排项目开展了不同深度的后评价[4]。从后评价工作的总体情况来看，工程建设单位、工程使用单位和政府工程主管部门出于不同目的，在开展节能减排项目后评价工作中所采用的方法、评价的模式和评价内容具有较大的差异。

2.1 工程建设企业的后评价现状

工程建设企业是节能减排项目的建造单位，为了及时发现工程建设中存在的有关问题，总结工程项目管理的经验和教训，进一步提高工程项目的管理水平，工程建设企业主要基于工程项目的建设档案和竣工资料，采用资料核查法、实物观测法、人员访谈等方法，开展工程项目的后评价工作。评价的重点内容主要有工程项目准备阶段所开展的勘察设计的完整性、招投标的合法性，施工前所办手续的有效性，工程项目施工阶段的工程质量、工程进度、工程费用、工程安全、材料供应等方面的管理状况，工程项目竣工阶段的验收管理、竣工结算、档案建立以及工程移交等工作的实效性等。

2.2 工程使用单位的后评价现状

工程项目的使用单位主要是热电厂，热电厂在接收工程项目实体后，为了分析和掌握节能减排项目设备的实际运行效果，通常在工程完工并设备运行一年之后，基于工程设备的实际运行数据，通过数据统计法和对比分析等方法，与设备铭牌参数和工程设计要求进行对比，由此得出新建工程完工后的节能减排的实际效果。在此基础上，找出节能减排设备运行中存在使用和管理问题，为进一步提高设备使用效率，提升设备节能减排功效、达到节能减排的预期目标提供相应的管理依据。

2.3 政府工程主管部门的后评价现状

为了鼓励企业大力开展节能增效、减排降污和环境保护工作，政府工程建设主管部门在节能减排项目的投资方面给予了大量的支持，因此，也就成为节能减排项目的主要投资单位。为了了解和掌握工程项目的投资效果，政府工程建设主管部门在工程建设项目完工后，有时会要求工程建设单位和工程使用单位提交工程项目的后评价报告，然后基于二者的后评价报告，分析工程项目的实际使用效果，预测工程项目今后的运营状态和生产能力，并结合国家相关政策和社会发展趋势以及工程项目投入使用后的实际效果分析项目未来的发展前景以及是否具有大规模推广的意义和价值等工作。在分析中，对于设备运行效率和节能减排的效果分析，多采用定量分析方式，而对相关政策和发展趋势等前景预测多采用定性分析方式。

3 后评价存在的主要问题

不论在项目投资还是建设规模方面，相对于电厂主体等大型建设工程项目，电厂的节能减排改造项目都相对较小，因此，工程建设单位和工程使用单位对节能减排项目的后评价就没有给予足够的重视，进而在开展此类项目的后评价工作中出现了较多的缺陷。从总体来看，后评价中出现的问题主要体现在以下几个方面。

3.1 评价内容不全面

在开展工程项目后评价的过程中，对于工程建设单位来讲，由于开展后评价工作需要一定的费用，而该费用又未包含在工程项目的投资之中，因此，如果没有上级主管部门的强制要求，工程建设单位就很少主动开展工程项目的后评价工作，多是在工程项目完工后，编写较为简单的工作总结和工程竣工报告。即使开展后评价工作，评价的内容也主要集中在施工阶段的工程质量、工程费用、工程进度和工程安全管理状况四大方面，而对工程项目的设计是否科学、工程项目管理组织是否健全、管理制度是否正确有效、前期手续办理是否合规合法、招投标工作是否公正公平、项目前期准备是否到位、工程项目验收是否规范、竣工结算是否客观实际、遗留问题的处理效率效果等问题并未进行详细的分析与评价，因此，在评价内容方面存在较多的缺失[5]。

对于工程使用单位来讲，由于在企业的生产任务当中，节能减排工作并非占据主要地位，因此在节能减排的后评价项目中，评价的内容也主要是对投入产出的财务后评价，设备投入运行后的节能效果、减排效果以及所带来的经济效益等方面。而对工程设计效果、环境保护效果、节能减排的可持续性等方面却未有涉及。因此，在节能减排的后评价方面也存在一定的缺陷。

3.2 评价方法不科学

在开展后评价的工作中，由于财务后评价和经济效益后评价需要基于工程运行一段时间的实际数据，利用社会折现率、内部收益率、经济净现值和投资净效益率等指标，来分析工程项目所产生的实际成本效益，判断与前期经济预测结果的偏离程度及其原因，因此，主要采用定量分析的方式开展后评价工作。但对于工程项目的其他方面，如工程质量管理、费用管理、进度管理、安全管理、设备生产管理等其他方面却多以定性的方式来分析。分析中，常常出现不同部门、不同人员对同一项目的不同评价结果。究其原因，尽管其中存在评价指标及其标准不一致的问题，但更多的原因还是在评价中包含了评价人员过多的主观思想。特别是近几年来，随着节能减排技术的不断改进与提高，节能减排设备的工程建设工艺与工作方式、工作效率也发生了明显的改变，但在后评价中如果依旧采用的基于传统经验所建立的后评价方法及其评价指标就无法实现节能减排项目的全面、系统、科学的分析与评价[6]。

3.3 评价过程不严谨

与电厂设备的运行方式一样，开展工程项目的后评价工作有其严格的作业流程，需要在明确评价对象的基础上，选择具有专业能力的评价人员，组建评价小组，确定针对性评价指标与评价方法，然后在详细全面了解评价对象并确定评价资料真实可靠性的基础上，科学有效的开展工程项目的后评价工作。但在实际工作中，经常出现评价人员不专业、不了解评价对象的实际情况、评价资料不真实、评价指标缺乏针对性等各种问题，存在评价过程走过场，评价工作不认真不严谨，致使后评价工作成为表面形式[7]。

3.4 评价结果不客观

在工程项目的后评价过程中，工程建设单位开展的后评价主要是基于工程竣工资料，很少对竣工资料的真实可靠性进行再次核实，也不对工程实体外观、构件强度、安装精度等数据进行二次采集。但是，如果工程竣工资料的真实性和可靠性得不到保障，工程项目就得不到客观真实的评价结果。同时，由于工程使用单位的后评价重点主要放在了项目的经济效益上，但由于政府投资的节能减排项目具有一定的公益性和较强的政策引导性，那么，仅仅对项目建成后的经济效益进行评价，就不能全面客观的反应项目的实际效果，评价结果也就缺乏全面性和客观性[8]。

此外，导致后评价结果失去客观性的另外一个原因就是，在工程项目的后评价过程中，单位领导出于某种需求，需要得到好的评价结果。为了达到这一目的，在有关数据的分析中，有意识地删除部分不利数据，融入了一定的上层意识倾向，这就必然不能真实客观的反映节能减排项目的实际情况。

4 相关对策与建议

2021年是国家实施“十四五”规划的开局之年，在“十四五”期间，为实现碳达峰、碳中和的双碳奋斗目标，我国必将继续加大节能减排项目的投资力度，因此，做好节能减排项目的后评价工作，不仅可以对工程建设企业提高工程项目管理水平和企业经济效益极为有益，而且对政府有关部门科学开展节能减排项目的投资与决策具有更重要的指导意义。因此，为了更好地发挥后评价在节能减排项目管理中的作用，应重点做好以下几方面的工作。

4.1 建立科学的后评价模式

随着科学技术的不断发展，节能减排项目已融入了更多的先进科学技术，对工程建设管理和设备的使用与管理提出了更多更新的要求。因此，这就要求在现在评价体系的基础上，结合节能减排工程的新情况和出现的新问题，修正节能减排项目的后评价指标体系，完善后评价体系的评价内容，改进后评价的评价方法，建立起符合实际的标准化、规范化、定量化的评价模式，为科学正确地开展节能减排项目的后评价提供是有力的技术支持与保障。

4.2 建立科学严谨的节能减排工程项目后评价管理体制和运行机制

后评价工作是一项专业技术较强的工作，不仅需要有科学的后评价模式，而且还需要有懂专业、懂技术、懂管理、守规则的专业技术人员去开展此项工作。同时，为了帮助评价人员做好此项工作，就需要建立相应的评价组织、制定相应的管理制度，明确相应的评价工作流程，在管理体制和运行机制方面，为更好地开展后评价工作提供保障。

4.3 把后评价纳入工程竣工的必备条件

科学开展后评价工作不仅能帮助工程建设企业和使用单位及时发现工程建设和设备使用中存在的有关问题，而且还可以帮助投资单位和政府有关部门进一步科学有效的开展工程项目的投资与决策，使节能减排项目取得更大的经济效益和社会效益。因此，在今后的节能减排工程项目竣工验收中，必须把工程项目的后评价作为工程验收和工程结算的必要条件之一，促使工程建设和使用单位基于后评价工作给予足够的重视，使得后评价工作发挥其应有的作用，为我国节能减排、保护环境并最终实现双碳奋斗目标做出相应的贡献。

4.4 高度重视后评价资料和数据的真实性与可靠性

在节能减排项目的后评价过程中，尽管工程项目的竣工资料和试运行阶段的生产数据在后评价工作中占据着非常重要的地位，是后评价工作必不可去的评价依据。但前提是这些资料和数据必须是真实可靠的，如果资料和数据不能真实客观的反映工程项目的建设情况和投产运行的实际情况，评价的结果就没有意义。同时，在评价的过程中，在确保数据真实可靠的前提下，要对所有数据进行客观的分析，不能有意识的删除不利数据，要避免在评价之前有目的地介入个人主观意识倾向，避免上级部门和领导意愿的干涉，确保评价过程的真实性、客观性和有效性，为有关单位和部门进一步提高工程项目的管理水平、科学开展工程项目的投资与决策提供最有价值的实证性依据。