全面推行河（湖）长制工作新契机

2021-03-30王毅

建材与装饰 2021年34期

王毅

（中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司，云南昆明 650000）

1 背景

2016 年12 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，在全国全面推行河长制。各地结合实际，打造了一批“河畅、水清、岸绿、景美”的示范河湖，极大提升人民群众满足感与幸福感。今年恰逢“十四五”开局，未来河长制工作如何发展，值得思考。

2 各地河长制工作经验做法

2.1 江苏省打造农民身边的幸福河

江苏省南通市据红海之会，扼南北之要，水系纵横，河网密布，是一座钟灵毓秀的城市。但改革开放以来，过度的开发模式，使这座城市的农村河道逐渐变成黑臭水体，成为民生之患。2017年以来，南通市以全面推行河湖长制为抓手，聚焦农村河道，围绕“查、治、管”三个环节，开辟了“控源截污、内源治理、疏浚活水、生态修复、长效管护”的治水思路，农村河道面貌发生了翻天覆地的变化。

2.2 广东省河长制有名有实见实效

依水而建、伴水而生、因水而美，广州自古称“岭南水乡”。广州市历来重视治水，从20 世纪80 年代新河浦涌和沙河涌整治，到90 年代珠江截污，均取得了阶段性胜利。2017 年全面推行河长制以来，广州市逐步建立并完善了“总河长—流域河长—市级河长—区级河长—街镇级河长—村居级河长—自然村段长—网格员”的多级治水体系，同时推出了“互联网+河长制”的掌上治水新模式。

2.3 四川省以信息化提升治水能力

近年来，四川省成都市整合多方资源，着手推进河长制信息化工作建设，不断优化，逐步探索出一条“互联网+大数据”河长制工作新模式。全面实现“智慧”管水、护水，强化流域水生态治理、管理和保护，水环境质量持续改善，有力提升了成都市河长履职保障能力和河湖治理管护水平，推进了河长制治理体系和和治理能力现代化建设。

3 全面推行河（湖）长制工作面临的困难

3.1 体制机制还不够完善

全国河长制由水利部牵头，下设办公室在河湖司，由河湖司领导兼任办公室主任，各地河长制机构也大多沿用如此设置。这样的机制并没有充分发挥出河长制功效，相反部分地区河长制逐步演变成了“河长治办”。环保、住建、农业等部门作为与水利同级的职能部门，不存在上下级关系，河长办要交办分办工作调度这些部门却自然举步维艰，事情往往轮了一圈最后又回到了河长办，最终只能自行消化。

3.2 河湖治理理念急需改变

河长制工作启动伊始，各地考核多以水质提升为目标，还是采用“头疼医头脚痛医脚”的粗放治理模式，大量推动河道治理规划项目，甚至于不惜代价引进高造价水体净化设备，以期实现一劳永逸的治理目标，而不是把心思花在河湖保护治理的主要问题上。这样的粗放治理模式已不再适应城市精细化管理的要求，急需“另起炉灶”转换河湖治理理念。

3.3 河长制信息化有待提高

目前，全国河长制工作基本实现了信息化，但离智能化、智慧化的要求还有一定距离。各地河湖长制信息管理系统虽门类众多，但功能模块大致相同。多是围绕“一张图”检索记录各级河长巡河湖的轨迹、区域内河渠湖库基本信息展示等。此类的功能多以展示数据为主，没有突出河湖保护治理智慧化思路，信息化程度相对较低，未达到预期的目标。

3.4 河长制跨区域联动不足

河湖长制工作是通过调动行政“一把手”的权力协调调度各职能部门齐抓共管，实现河湖保护治理目标。我国河网纵横、水系发育，天然河道一般横跨几个行政区域，各地工作方式往往很难统一。特别是受制于各地社会经济不平衡发展，水环境治理保护目标与投入力度不尽相同，导致了上游“合格”的水质流到下游可能就成了“不合格”，由此产生的上下游、左右岸的“水质纠纷”不在少数，直接制约着整个河流所在流域的整体发展。

3.5 河长制法治进程较慢

河长制之所以能成为解决我国当前复杂水问题的重要手段，因为它通过调动党政主要领导亲自介入河湖治理保护工作，进一步整合了各部门的职能职责，而不再只依靠单一职能部门单打独斗督促工作落实来实现治理保护目的。目前河长制还只是一种行政手段，发挥政治主观性较强，要形成长效，只有从行政手段上升为法律手段，形成执法效应，才能确保河湖保护治理久久为功。

3.6 “一河（湖）一策”项目推进难

第一轮“一河（湖）一策”工作已结束，从各地统计完成情况看，项目措施完成率并不乐观。一方面多地“一河（湖）一策”是由水务部门出资，河长办公室牵头编制，在完成后直接报送各级河湖长审核，没有明确河湖长在方案中承担的责任义务，各级河湖长参与度低；另一方面大部分“一河（湖）一策”项目完成与河湖长监督考核有效结合，项目滞后情况只是纳入河长制通报，没有计入河湖长问责考核，导致项目完成未达预期。

3.7 河长制专项经费落实难

河长制工作繁杂交错，涉及水利、环保、住建、农业等多部门的项目，但运行至今日，每年从国家层面并未专项安排河长制工作经费，各地河长制日常经费多来源于水利部门自行拨付，往往杯水车薪，更别说扶持地方政府项目落地。受限于体制机制问题，想要协调环保、住建、农业等部门专项资金更加困难，河长制工作推进缓慢，亟需长效的资金保障途径。

3.8 部分基层河长素质良莠不齐

各地都建立起了自己的河湖长制组织体系，各级河长履职尽责，巡河巡湖，形成了一片热火朝天的景象。但部分地区基层河长履职还存在一定差距。一方面受个人文化差异影响，巡河巡湖发现问题还停留在是否有漂浮垃圾这些基础层面；另一方面是履职意识不强，把巡河巡湖当做重复劳动、工作不扎实、不系统。

4 全面推行河（湖）长制工作展望

4.1 深化体制机制改革

河长办公室的设置与相关安排，对今后工作推动，起着至关重要作用。结合实际经验，河长制办公室应设置在各级人民政府，由分管工作的政府主要领导担任办公室主任职责，并由水利、环保、住建、农业、林业、城管、自然资源等部门主要领导担任办公室常务副主任，上述部门下设专职副职，主要落实常务副主任具体交办工作，河长制办公室工作人员则由上述部门选派优秀人员组成。

4.2 治理理念全面转化

迈进河长制新时代，各地必须将环境治理理念统一到习近平生态文明思想与“绿水青山就是金山银山”的重要论调上来，彻底改变目前“头痛医头脚痛医脚”单一围绕水质提升的河道治理模式，从“一河之治”向“流域之治”转变，统筹流域内“山水林田湖草沙”综合治理，以问题为导向，标本兼治，系统谋划。着力围绕水安全、水环境、水生态、水景观、水文化、水经济等方面合力打造区域水环境。

4.3 信息化水平全面提升

迈向新时代的河湖长制系统管理系统应该是实现立足于全域河渠湖库水质监测预警研判处置、水利工程集成调度、水环境网格管理、水生态统筹协调、美丽智慧示范幸福河湖集中展示的大数据智慧水务系统的前沿基石。系统应不拘泥于水利部门数据集成与分析，需进一步整合环境、住建、农业、林业、公安等部门基础数据，实现“山水林田湖草沙”统一调度管理，充分发挥河湖长制工作的优越性。

4.4 打破跨区域河长制壁垒

在一些地区已经在打破既定的行政手段制约，尝试引入跨区域的生态补偿机制，采用经济手段规范上下游、左右岸的河道污染行为。即在省级、州（市）、县（市、区）之间的河道交界断面设置水质水量监测设备，按月统计、年终结算，由上游污染地区对下游被污染地区进行经济补偿，通过经济手段倒逼上游行政区域落实主体责任，夯实治理保护义务。目前，这样的机制在省与省之间尚未开展，只在部分州（市）开展试点试验，取得了一些成果，仍值得探索，积累经验。

4.5 加快推进河长制法治进程

目前，全国范围内将河长制纳入法制化管理，但出台有关河长制专题法律法规的地方还不多。在现行的河长制法律法规或将河长制纳入法制化管理的河湖管理条例中，部分法规在执法内容上还有一定完善空间，如部分地区管理保护条例明确二级保护区的具体范围基于城市总体规划来划定，但城市总体规划至今未能配套出台，导致二级保护区具体范围迟迟没有划定。

4.6 推进“一河（湖）一策”项目落地

“一河（湖）一策”方案中问题成因与措施整改均涉及诸多职能部门，应该由河长制办公室安排水利、环境、住建、林业、农业等多部门联合编制，并报请各级河湖长抓紧实施。要紧住河湖长这个关键环节，一方面需明确各级河长在项目跟踪督办过程中承担的具体责任义务；另一方面要将各级河湖长纳入措施项目督办责任清单，相应履职情况纳入年终考核，倒逼河湖长主动履行督促义务。

4.7 落实河长制专项经费保障

探索落实河长制专项经费是新发展阶段深入推进河长制工作的重要方面。通过专项经费的协调，各级河长制办公室可以有更多自由的支配权限，而不是一味地由水利部门一家贴补；作为河长制联系部门水利、环境、住建、农业、林业等部门应该协调专项经费专门用于本部门的河长制工作投入，河长制工作不是水利部门一家的事情，需要各部门打破体制壁垒，调动全行业力量支援河长制工作。

4.8 加大基层河长履职培训

在我国广大农村、特别是西部地区的农村村级河长对河湖保护严重性认识不足，专业技能缺乏，导致河道管理保护与日常巡河工作往往流于形式，难以满足河长制工作要求。一方面要强化其履职意识。要树立起责任河湖意识，像爱护眼睛一样爱护河湖；另一方面，要经常性地组织基层河湖长进行技能培训，让他们尽快掌握一定的河湖保护治理专业技能。