特色导向下的“城市双修”规划策略探索及实践——以南通“城市双修”专项规划为例

李杨

（江苏省城市规划设计研究院）

1 “城市双修”的工作背景

2015 年底中央城市工作会议提出转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。中央城市工作会议指出“提倡城市修补，要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山”，正式提出了开展“生态修复、城市修补”工作的要求。住房和城乡建设部将“城市双修”作为治理城市病、转变城市发展方式的重要抓手，推动供给侧结构性改革的重要任务，全面部署、全力推进。在住房和城乡建设部发布的《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》中提出生态修复工作内容和城市修补工作内容，并在《关于将保定等 38 个城市列为第三批生态修复城市修补试点城市的通知》中提出第三批试点要求：不同试点城市根据自身自然条件、发展阶段、经济发展水平等情况，规划自身“城市双修”的工作目标、组织方式、理念方法、项目规模、政策措施。总结自身经验，因地制宜推进“城市双修”工作，促进绿色发展。

2 对城市双修工作的认知

2.1 城市双修的理念及起源

国际上针对城市自然衰落过程中出现的问题，提出的城市更新，城市复苏等类似的理念，例如：20世纪，美国很多城市的中心区随着郊区化的过程逐渐衰落，为复兴中心区地方政府通过对公共服务设施和公共空间的提升来吸引人口的回流。美国凤凰城的中心区复苏遵从创造性复用原则，就是原来的旧民房不拆，而是重新装修粉刷，改成画廊或商店。近年来相似的更有纽约“高街公园”工程、“花园城市”新加坡碧山公园生态工程， 这些工作的理念都体现了最新世界城市对环境、品质、生态、活力、文化、特色等追求的趋势。

2.2 对我国当代“城市双修”的理解

2.2.1 “城市双修”工作开展恰逢其时

我国现阶段提出“城市双修”工作主要是针对过去快速城市化时期，快速追赶、粗放发展而带来的生态环境破坏、城市特色缺失、品质不佳等问题提出的，与国际上主要是针对城市自然衰落过程中出现的问题而提出原因不同，但城市呈现的问题有相似之处，应对策略也有借鉴之处。2017 年底我国城镇化率为 57.35%，根据倒“U”型库兹涅兹曲线理念，城市化水平在50%～70% 时，属于城市问题发作阶段。此时“城市双修”理念的提出，工作的开展恰逢其时，双修工作贯彻落实可持续的绿色发展理念，“城市病”会逐步得到缓解和解决。

2.2.2 “城市双修”工作要求因城而异

“城市双修”在应对“城市病”、改善人居环境等方面，应充分考虑到不同城市的发展阶段、城市职能、城市等级不同，城市面临的问题不同，特别是我国地域辽阔，城市特色不同，“城市双修”一项重要的任务就是改变城市千城一面，城市特色风貌雷同的问题[1]。因此，“城市双修”可以不必有统一而标准的体系和思路，应具有针对性，针对自身城市特色和问题，从管理和实施的角度，科学地提出自己城市特有的双修思路和框架，才能达到“双修”在新时代城市发展目标下，有效解决“城市病”，转变城市发展方式，提升城市环境质量，彰显城市特色风貌的目的。

3 南通的实践

3.1 南通的问题

生态格局方面，存在生态空间联系整合弱、整体生态效益有待提升、对城市发展的控制引导作用有待加强等问题。水网系统方面，存在水系连通度不足、滨水景观特色不鲜明、水环境质量有待进一步治理改善等问题；绿化建设方面，在绿化格局、绿化品质等方面仍存在一些问题；沿江生态保护方面，主要存在重要生态要素和生态空间（包括入江口节点、饮用水水源保护区、洲岛湿地、五山地区等）品质有待进一步提升、沿江生态防护林建设有待加强、沿江搬迁企业遗留用地土壤有待修复等问题；沿海生态保护方面，主要存在沿海重要生态要素和生态空间（包括主要入海河流、沿海滩涂湿地、生态防护林、海洋水产资源区等）保护力度有待加强、沿海岸线利用有待优化、盐碱土壤环境下绿化品质有待进一步提升等问题。以及城市功能方面公共设施老化等。

3.2 特色导向下的城市双修策略

3.2.1 立足增存并举的发展阶段特点，提出“双导向”的技术思路

通过对当前南通发展情况的深入分析，规划认为南通现正处于增存并举的发展阶段，这一阶段特点决定了“双修”规划既要修存量空间，又要为了避免将来修增量的建设新区。因此，规划提出存量地区问题导向、新建地区目标导向的“双导向”思路，一方面提升存量空间品质，另一方面高标准高质量建设新区，达到整体提升南通城市生活品质、功能活力，彰显特色风貌、传统文化的目标，最终实现南通市的生态文明建设，真正提升居民幸福感、满意度。

3.2.2 突出江风海韵的历史名城特点，构建“三系统”的双修体系

规划深入挖掘南通城市特色，凸显江海交汇的自然特色和以近代民族工商业为主的文化风貌特色，构建了生态、功能、特色的“三系统”的双修框架，以此统领问题解析、策略制定和项目库构建。针对南通江海平原水网城市特点，着重从沿江沿海生态带、水网、绿网等方面制定生态系统修复框架；从解决老百姓最关心的身边事和提升南通城市竞争力出发，通过完善中心体系、推进绿色交通、提升人居环境品质方面制定功能系统修补框架。着眼于南通江风海韵的自然特色，以及“近代第一城”的历史文化特色，制定特色系统框架。

3.2.3 对应城市建设管理架构的特点，制定“九+五”的行动计划

在“三系统”双修框架下，根据南通城市建设管理相关部门职责，以项目库的形式落实各部门任务。从项目库中提出民意最迫切、综合效益最显著、最能反映南通特色的项目，形成近期“九大试点行动”，并在空间上加以具体落位。列入试点行动项目最集中的区域形成 “五个综合示范片”。“九大试点行动”对应各职能部门，“五个综合示范片”对应各区政府，形成区政府统筹负责，各专业部门合力开展的实施路径，保证双修工作内容具体、责任明确、期限清晰，从实施操作层面，保证“城市双修”的有效推进。

3.2.4 针对综合性重实施的“双修”工作特点，建立全方位长时效的双修机制

“城市双修”是涉及全面的行动技术规划，南通成立了以书记市长为双组长的“双修” 工作领导小组，统筹各区各相关职能部门共同协作推进“城市双修”工作实施[2]。“城市双修”是常态化的长期行动，规划以“试点工作有期限，城市双修无终止”为理念，建立责任明确、常态有序的“年度城市双修工作计划”制度。根据实施项目评估反馈和城市建设发展变化，协同各区、各部门《年度工作计划》制定，统筹形成“双修”年度推进方案，经领导小组审定后，成为城市建设管理常态工作内容。

4 南通试点工作的经验和成效

4.1 规划引领，长效推进

组织构建规划编制与项目实施动态推进的工作体系。以“城市双修”专项规划为指引， 以实际工作为基石，保障双修规划与项目实际操作之间的紧密联系，加强双修规划的生命力，有序指导城市建设。

4.2 市级统筹，部门协调

以市委市政府主要领导组织成立“双修”工作领导小组，统筹各职能部门，以牵头部门为主横向联络相关职能部门，以确保城市双修的各项工作既能得到统一指挥，又有职能部门各自牵头实效推进建设。结合此次“城市双修”工作及南通实际，同步制定了《南通市城市绿化管理条例》《南通市市区户外广告设施和店招标牌设施设置管理办法》等法律法规。

5 结语

《南通“城市双修”专项规划》作为南通双修工作的顶层设计，统筹指导双修工作全过程，规划着力突出了南通特点，在技术方法、实施操作等方面做出了积极探索。以南通城市双修为例，探讨了“城市双修”的规划策略和工作，提出了特色导向的城市双修更有针对性、更易实现城市特色、更能有效解决城市病[3]。我国城市特色鲜明，分布极广，地区差异性大，发展阶段、现状情况各有不同，不能以一种模式套用到所有城市，更应当挖掘城市自然、文化特色，资源禀赋，发展动力，区位能级等方面因素深入分析，探索不同范畴的特色，提出针对性的双修体系，推动城市实现绿色转型、可持续发展。