治安调解和人民调解的界分与衔接

沈 炜，杨 曦

(江苏警官学院，江苏 南京 210031)

矛盾纠纷自人类社会产生而产生，被激化后破坏力极大，是治安秩序、社会稳定的隐患。从“大调解”架构建立以来，调解就凭借公平、和谐兼具效率的价值取向替代了部分诉讼和治安处罚，解决了大量的民间纠纷。其中，治安调解和人民调解发挥了非常重要的作用，在促进社会和谐、维护治安秩序工作中占据着重要地位。

但是，在实务中经常出现民间纠纷当事人报警后再移交给人民调解委员会、治安调解进行到一半移交给人民调解、人民调解进行到一半移交给治安调解等调解主体不明、调解对象混杂等问题。在理论上，目前大部分研究只是单独讨论治安调解和人民调解各自的范围和适用场景，很少将两者放在一起进行界分和衔接。界分的混乱和衔接的割裂影响了治安调解和人民调解的运行效率，不仅造成了警力资源、司法资源的浪费，也对调解公平、正义、效率的价值取向造成不良影响。如何打破现状，提高资源的利用效率，促进调解价值的实现，是现阶段调解工作亟需解决的问题。

一、治安调解和人民调解的关系梳理

(一)治安调解和人民调解的现状分析

在治安学研究中，“治安”一词按广义和狭义分为“大治安”和“小治安”。据此有学者认为，治安调解也可以分为“大治安调解”和“小治安调解”。从“小治安”的视角出发，治安调解仅指公安机关(警察部门)为了避免纠纷带来的社会治安秩序隐患而就纠纷进行的调解工作[1]；“大治安调解”则是广泛的主体为了化解矛盾、维护社会和谐和安定秩序而进行的纠纷调解活动，包含法院调解、人民调解和行政调解乃至民间自发进行的调解。在这样的语境下，人民调解包含在治安调解之中，不需要刻意界分。但是，这一视角只阐明了各类调解共同的价值目标，即纠纷当事人平等协商的公平、化解矛盾的和谐、非诉讼处理的效率，如果在实践中具体运用，往往因为人民调解和治安调解的交叉与混用拖慢了调解的效率，而且容易引起公安机关和人民调解委员会之间的推诿和不作为。因此，从“小治安”的视角出发，认真梳理治安调解和人民调解的关系非常重要。

从现有法律文件来看，《公安机关调解规范》对治安调解范围既有概括性描述，也有具体的举例说明，简单概括，治安调解的主体要素是公安机关及人民警察，客体要素是涉及治安案件的民间纠纷；根据《人民调解法》的规定，人民调解活动的主体要素是人民调解员，客体要素是一般的民间纠纷，所处理的纠纷是将法律规定的由专门机关调解的纠纷和禁止民间调解的纠纷排除在外之后的纠纷。从法律条文上来进行界分，以公安机关及其人民警察为主体的调解活动是治安调解；以司法机关指导下的人民调解委员会和人民调解员为主体的调解活动是人民调解。同时，不同的主体分别针对不同的客体：治安调解主要解决涉及治安案件的民间纠纷，由人民警察主持调解；人民调解主要解决一般的民间纠纷，由人民调解员主持调解。这种界分方式看似清晰明了，但在实践工作中面临诸多困境，难以适应和谐社会建设需要。

笔者曾在2018年参与南京某派出所的一起纠纷调解活动。纠纷当事人之间的关系是女婿和岳父，两人被出警的警务站民警带到派出所进行调解。在派出所值班民警调解前，警务站民警已经在当事人家里进行了简单的当场调解。派出所民警接警后了解到，基本事实是女婿认为自己的孩子已经长大，不再需要婴儿床，就把家里的婴儿床借给刚生小孩的同事使用；岳父认为自己家的孩子还需要用，要求女婿从同事那要回来。虽然只是一件简单的家庭纠纷，但在进行调解时，先由警务站民警进行简单的现场调解，再由派出所民警受理后主持调解，然后因为民警需要出警将本案移交给人民调解员调解，民警出警回派出所后又从人民调解员处接手继续调解，几经周折才最后处理结束。在这起案例中，不仅民警和人民调解员不分主次先后，而且民警实际上对并不涉及治安案件的民间纠纷进行了调解。在这种情况下，上述《治安管理处罚法》的界分方式几乎没能体现作用。

在治安调解和人民调解界分的理论研究方面，有些学者在讨论治安调解的范围时，严格依照法律文本，将涉及治安案件作为其必要的因素[2]，使治安调解和人民调解依治安案件为界形成互斥关系。但在实践中，公安机关及人民警察却调解了数量庞大的并未涉及治安案件的民间纠纷，甚至处理了一部分本应由人民调解委员会负责的纠纷。以浙江省为例，该省2016年共调处治安民事纠纷80802件[3]。赵石麟教授在其著作《公安调解研究》中表明，公安机关调解的纠纷数量已经远远超过人民调解委员会。可以说，纠纷调解实务与上述以治安案件为要素的互斥关系存在一定程度的割裂。还有学者提出，勉强而刻板地对治安调解和人民调解的法律性质进行定性反而会抹杀事物之间的关联性和过渡性[4]。笔者认为，这种看法更加灵活，也更加符合实践。

在包容性评价的理论基础上，公安机关如何更好地与人民调解委员会协作，畅通纠纷调解移交、纠纷信息共享的渠道；人民调解如何更多地吸引民众的目光，更好地发挥定争止纷作用，为警力资源紧张的公安机关分担压力，都是现阶段治安调解和人民调解在高效衔接时需要解决的问题。

(二)治安调解和人民调解现存关系的负面影响

有学者认为，治安调解的一个重要构成要件是治安案件，公安机关及人民警察对不涉及治安案件的民间纠纷进行调解的行为是不合理、不合法的越权行为；一部分民警认为，治安案件以及交通事故中的纠纷调解不属于公安机关的职能范围，属于非警务事件，是应对政府便民服务要求、应付民众解决纠纷诉求的无奈和被动之举[5]。实践中，不仅公安机关及民警实际调解了大量的此类纠纷，而且公安民警和人民调解员在调解相当一部分纠纷时交叉上阵、轮番工作，职责机能上并未形成区分。造成实践与理论割裂的原因，一方面，在长期以来“有困难找警察”的理念下，民众在产生“纠纷”困扰后，首先想到选择报警显得理所当然；另一方面，对法律规定了解不多的普通民众很难判断纠纷是否涉及治安案件，并据此进一步判断应当报警还是找人民调解委员会解决，更何况当事人身处纠纷之中，不一定能够做到冷静思考。这样的关系框架，首先就影响到警力资源的合理运用。民间纠纷的涉及面广、数量庞大、调解难度更大，调节成立的比率较低，却牵涉了大量本来就较为紧张警力资源。其次，即使公安机关付出大量警力、人民警察付出大量精力对各类民间纠纷进行调解，为矛盾缓和、纠纷化解、社会和谐付出艰苦努力，但因为调节成立基于双方当事人的认可，警察参与调解 “名不正言不顺”，难以起到决定性作用而得不到与付出相符的回报。最后，正因为公安机关及其人民警察参与纠纷调解的付出与得到的回报不相符，所以警察不仅不愿参与一般的民间纠纷调解，对涉及治安案件的民间纠纷也尽量避免调解，强调公权力的作用能罚则罚，在违反教育与处罚相结合原则的同时，也影响了公安机关的执法形象。

但是，如果公安机关不参与一般的民间纠纷调解，一来会造成已经报警的当事人对公安机关工作不力，民警懒作为、不作为的错误印象；二来不利于矛盾的及时缓和、纠纷的及时处理，矛盾纠纷会出现激化可能，导致和平化解变为对簿公堂，甚至民事案件演变为刑事案件。因此，公安机关及人民警察对一般的民间纠纷进行调解是符合当下实际，有利于治安秩序稳定和社会和谐的必要选择。不过，公安机关参与一般纠纷的调解还存在一些明显的问题。第一，在法律规定上，公安机关对一般的民间纠纷进行调解仍然存在争议。《治安管理处罚法》对治安调解的范围描述中提及了治安案件，这也是一些学者认为公安机关调解一般民间纠纷是侵犯私权利的主要原因。第二，在实践上，警力资源不充足。一方面，民间纠纷的数量庞大，有限的警力难以应对；另一方面，有些纠纷事情不大但性质复杂，接警民警往往为处理纠纷耗费大量的时间和精力，导致对案件办理、社区管理等其他警务活动无暇顾及。第三，经公安机关主持调解达成的协议不被执行或当事人反悔后，公安机关只能采用就治安违法部分进行治安处罚的兜底方式，而对民事赔偿部分却毫无办法。人民调解达成的协议经法院确认后才能获得强制力，当事人反悔或者不肯执行后，对方当事人需要请求法院强制执行。这使得性质相同的事件选择了几乎相同的处理办法(都是调解)后，最终的救济方式却不尽相同，不仅影响了人民警察和人民调解员调解的积极性，也使治安调解和人民调解在制度衔接上形成割裂。

二、治安调解和人民调解的融合

(一)基于包容评价关系的治安调解和人民调解

立法通常是保守的，往往存在必然的局限性，因而在面对不断变化的实际时需要得到合理的解释。包容性评价是将重度(高度)要素事实评价为轻度(低度)要素事实，将特殊要素事实评价为普通要素事实[6]，基于此的包容评价关系必然呈现出一种轻重、高低程度差异的阶层关系。比如，甲自以为自己是在与一具尸体发生关系，但实际上受害人尚未失去生命。甲主观上犯了侮辱尸体罪，客观上触犯了强奸罪，此时，存在主客观不统一的情况。为了避免对嫌疑人的行为重复评价，可以用包容性评价将“活人”这一重度要素包容评价为“尸体”这一轻度要素，最终确定甲触犯侮辱尸体罪。

将包容性评价应用在治安调解和人民调解中，不难发现，人民调解对应的是“民间纠纷”这一轻要素，治安调解则对应着“民间纠纷+治安案件”的重要素。治安调解与人民调解不再是以“治安案件”为边界的互斥关系，而是包容关系。两者分别存在轻重不同的两个阶层：人民调解处在程度较轻的第一阶层，治安调解处在程度较重的第二阶层。当一起涉及到治安案件的纠纷在实践处置中没有牵扯到治安案件时，治安调解能够被包容评价为人民调解。

在实践中应用，只需要对纠纷进行两次判断：第一次，纠纷是否涉及治安案件；第二次，在具体处理纠纷时是否牵扯到治安案件。纠纷不涉及治安案件或者虽然涉及治安案件但在具体处理中不牵扯治安案件，处于第一阶层的人民调解；牵扯到治安案件，则处于第二阶层的治安调解：

调解的法理基础是公权本身来自私权契约化的让渡，公权的正当性来自对私权的最大化保护。如果行为人损害的只是当事人之间的权利，并没有侵害社会秩序和公共利益，应当允许当事人在互相协商和让步中取得自我利益的最大化，即所谓“公权适当让渡于私权”[7]。在这样的理论指导下，当纠纷双方或者多方愿意接受调解时，可以认为行为人并没有侵害公共利益，案件的处理只牵扯到第一阶层的民间纠纷；即使可能在第二阶层涉及到治安案件，也可以暂时把公安机关行政管理的公权力让渡给纠纷当事人互相协商、和平解决的私权利，因而此时可以将治安调解包容评价为人民调解，并且可以交由人民调解员进行调解。当纠纷当事人不愿意进行调解、对调解协议反悔或者不履行时，案件才向第二阶层的治安案件发展：涉及治安案件的，由公安机关及人民警察依据《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规进行行政管理；不涉及治安案件的，则依据具体的法律规范，由仲裁机构仲裁或者经由人民法院诉讼解决。

治安调解协议和人民调解协议的达成都是基于当事人的合意，其基本特征是许诺、信赖和义务[8]。换句话说，治安调解和人民调解的效力本质上来自同一个根源：双方当事人的合意。两者有相同的法理支撑。在法律文本上，人民调解协议在经过司法确认后，当事人能够向法院申请对协议内容强制执行；治安调解协议不被履行时，民事争议部分由当事人向法院提起民事诉讼，治安案件部分则由公安机关依法处理。虽然治安调解协议和人民调解协议不被履行时，两者的救济途径有一定的区别，但是都具有民事合同效力。也就是说，治安调解协议和人民调解协议不管在法理支撑上还是在现有法律文本中，两者都具有一致性，这也为包容性评价在治安调解和人民调解中的应用提供了基础。

综上所述，应用人民调解和治安调解的包容性评价时，首先判断纠纷是否涉及治安案件，如果不涉及治安案件，就是普通的民间纠纷。能够在出警时迅速调解的一般纠纷可以由出警民警充当人民调解员的角色对纠纷进行调解；不能迅速调解的民间纠纷，则由民警安抚当事人情绪、防止矛盾激化，然后移交给人民调解员调解。如果涉及治安案件，但是纠纷当事人愿意调解的，可以将治安调解包容评价为人民调解并由人民调解员调解处理；纠纷当事人不愿意调解或者人民调解员在调解过程中发现纠纷牵扯到治安案件的，则由公安机关及人民警察依法作出治安处罚。从治安调解和人民调解包容性评价的应用流程中，不难看出其现实意义。首先，有效缓解了警力资源的压力。民警在出警时能够调解一些简单的纠纷，维护了公安机关及其民警的形象，提高了民众的满意度。其次，为公安机关及其人民警察在实际中对民间纠纷的调解提供了法理支撑，使其“出师有名”。再次，为治安调解和人民调解提供了一种灵活而不跳脱的融合方式，使两者能够更加清晰明了地协作。最后，为民间纠纷的调解设计了一套流程，提高了治安管理的效率。

(二)包容性评价在治安调解和人民调解中的应用

我们不妨借助案例探讨包容性评价的具体应用：2018年9月，南京某派出所接到某小区一位三楼住户报警称，楼上水管漏水渗透到了自己家里。民警随后出警处理。对此，可以设想民警出警可能遇到的几种情形。

第一种：民警出警后，顺利找到双方当事人，双方当事人愿意接受调解，且对经济赔偿、赔礼道歉等没有争议。这类简单的民间纠纷在包容性评价框架中，从一开始就不牵扯“治安案件”这一第二阶层要素，因此属于人民调解，只不过在本案中民警充当了人民调解员的角色。当然，这种“充当”是正当的。首先，从警务实践出发，此类纠纷易调解、工作量小，不会给警力资源带来压力；另一方面，民警参与此类调解，容易提高民众的和谐感和满意度，提升公安机关执法为民的形象。其次，从法律和政策出发，《人民警察法》有着“对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助”的规定。“枫桥派出所”的建设，也要求公安机关作为基层社会治理核心“矛盾不上交”，通过警民协作共同构建和谐社会。这是法律和政策方面对公安机关参与一般民间纠纷调解的支撑。至于民警参与这类民间纠纷的调解是否越权，答案是否定的。因为在包容评价关系中，此类民间纠纷尚处于第一阶层，并没有涉及到行政管理的公权力，只要纠纷当事人自愿接受调解，就不存在公权力侵犯私权利的情况。最后，从公安机关及其民警的资质出发，民警有权对更加复杂的、涉及治安案件的民间纠纷进行调解，对此类简单的民间纠纷进行调解具有当然的主体资质。

第二种：民警出警后带着报警人找到楼上的住户，虽然双方都同意调解，但是就损失的赔偿问题产生了较大的争执，民警将双方带至派出所进一步处理。此时案件没有涉及包容性评价中“治安案件”的第二阶层，仍属于民间纠纷，对此有两种处理方式：第一种情况，移交给人民调解委员会处理；第二种与第一种情形一致，由警察担任人民调解员的角色进行调解，但是会耗费较大的警力。因此，面对这种没有涉及治安案件但是较为复杂的民间纠纷，可以移交给人民调解委员会进行人民调解。需要说明的是，这并不是公安机关挑拣轻松的案件办理，而是出于实际的无奈：前文已经提及警力资源的缺少与现实中纠纷数量的庞大这一矛盾，而且主导此类纠纷调解工作是人民调解委员会的职责。

第三种：民警出警后，发现纠纷各方的当事人已经发生打架斗殴或者出现其他违反治安管理处罚法的行为。与前两种情况不同，第三种情况已经产生了违反《治安管理处罚法》的情形，但是在包容性评价架构下，如果双方当事人自愿接受调解，尽管纠纷涉及治安案件，但是可以暂时停留在第一阶层的民间纠纷。所以，此时可以将重程度的治安调解包容评价为轻程度的人民调解，并由人民调解委员会负责调解。如果双方当事人不愿意接受调解或者调解没有成功，纠纷就牵扯到了治安案件，不能再被包容评价为人民调解，而应由公安机关及其人民警察按照治安调解的处理方式依法进行行政管理。

上述三种情形几乎能够包含纠纷的所有情况。从包容性评价框架能够顺利应用在治安调解和人民调解的实践中不难看出，治安调解和人民调解通过包容性评价融合，形成二阶层的包容关系，既符合理论，也适用于实践。

三、治安调解和人民调解的衔接

(一)健全纠纷信息的共享机制

现阶段，公安机关获得纠纷信息的途径远远多于人民调解委员会：第一，民众在发生纠纷时，通常不会考虑是否涉及治安案件而有选择地找相关单位处理，而是优先选择报警；第二，在加强社区警务建设的背景下，社区民警在平时的走访调查中会搜集到很多纠纷线索甚至经年累月的老纠纷线索，或是走访时暂时没有时间处理的纠纷；第三，人民调解委员会本质上是接受司法机关指导的群众自治性组织，没有类似“110报警电话”的“纠纷处理专线”，也不具备公安机关及其人民警察强大的情报搜集能力，因此接触到的纠纷相对较少。

基于以上三个原因，应当建立健全公安机关和人民调解委员会之间的纠纷信息共享机制，从而使人民调解委员会能够尽早接触纠纷情报，主动出击。第一，通过“大数据”平台，整合纠纷情报。现阶段社会矛盾面广量大、事发多头、突发性强，很大一部分通过“110”、民警排查等渠道进入公安机关的工作视野，也有一部分为社会各阶层所掌握[9]。可以建立一个“社会纠纷信息”大数据系统，将纠纷分为“未调解”、“调解中”和“已调解”三部分，由各单位将工作中发现或者接受的纠纷具体情况上传到数据库中，由公安机关、司法局、人民法院等共享该系统资源。如此，纠纷信息的“孤岛”得以破解，各相关单位可以迅速了解纠纷信息。第二，加强纠纷信息研判，合理分配调解任务。建立纠纷信息的大数据平台后，可以由公安机关和司法所联合牵头，对纠纷信息进行研判。一方面，通过包容性评价判断纠纷的性质，评估纠纷调解的难度后将纠纷分配给人民调解员或者民警进行调解；另一方面，动态分析矛盾纠纷的发展趋势，研判各地发生纠纷的规律、趋势和矛盾激化的可能性，提升纠纷预防和应急处理能力。第三，对已经调解的纠纷作出评价，共享经验和教训。对完成调解并上传在“已调解”模块的案例进行评价，选择处理较好的调解案例通报表扬，并向相关部门介绍经验，以促进纠纷调解工作的规范化和有效化；对处理不当的调解案例，则要及时总结经验，促进纠纷调解工作的有效改进。

(二)完善纠纷调解的对接机制

目前，已经存在“公调对接”的纠纷对接机制，主要有进驻式、派驻式、移送式和一体式四种，每一种都发挥了相当的作用。比如，南京全面推进了派驻式和移送式的公调对接模式。“在日均接处警40起以下的派出所派驻2名专职人民调解员，在日均接处警40起以上的派出所派驻3名至4名专职人民调解员”；“目前全市148个派出所，共派驻专职人民调解员402名，最少的派驻2名，最多的派驻10名”；“当事人愿意接受人民调解员调解的一般纠纷或疑难复杂的民事纠纷，处警民警填写《移送调解函》，并经派出所分管领导审签后，连同纠纷案由、事实等材料一并移交派驻人民调解工作室”[10]。可见，“公调对接”机制在南京已经起到了一定的节省警力、控制社会纠纷的作用。但是目前的南京模式并不适用每一个城市，比如在经济尚不发达的地区，就不一定具备条件在每个派出所派驻专职的人民调解员；有些纠纷当事人拿到《移送调解函》后，由于不具备相关知识和经验感到不知所措，等等。笔者认为，各地应结合自身条件特点，在现有机制上进行相应完善。

1.在“派驻式”的基础上增加“特邀”制度

人民法院存在着特邀调解的制度。人民法院能够吸纳符合条件的调解组织或者个人成为特邀调解组织或者特邀调解员，接受人民法院立案前委派或者立案后委托进行调解。对此，可以仿照人民法院特邀调解制度，在条件不足以支撑派驻专职人民调解员时，由派出所通过特邀的方式邀请人民调解员到所调解。比如，每周设立一个或两个“人民调解员接待日”，专门安排由人民调解员调解民间纠纷，以此为民众处理纠纷提供方便，同时有效缓解警力资源紧张的压力。需要注意的是，“特邀”机制只是经济等客观条件不允许时的权宜之计，政府部门应当力所能及为人民调解委员会提供必要的经费保障，并且一旦相关条件成熟，应当立即向派出所派驻专职调解员。因为，“派驻式”的公调对接初衷就是方便人民调解员尽早介入民间纠纷、协助警力资源紧张的公安机关处理纠纷、方便民众尽快解决纠纷，而“特邀”机制并不能在上述三个方面发挥全部的作用，只能起到补充作用。综合来看，在条件尚不具备时可以在“派驻式”基础上采取“特邀”机制；一旦条件成熟，应当尽量快地应用“派驻式”公调对接机制。

2.人民调解员“随警出警，随警调解”

民警在接到警情后，首先需要判断该警情是否为纠纷，如果可能是纠纷，就应该通知派驻在派出所或者人民调解中心的调解员随警出警。在现场通过包容性评价框架判断后，满足调解条件的纠纷由人民调解员调解处理；不满足调解条件的，则由民警依法进行治安处罚、交由仲裁机构仲裁或者在人民法院进行诉讼。这样，就能够在案件发生的初期阶段实现节省警力的目的。如果暂时没有能够赶赴现场的人民调解员，民警应当立即出警控制现场情况，防止矛盾进一步激化。民警出警后，通过现场了解情况也可以套用包容性评价框架对纠纷进行流程化的处理，达到节省警力的目的。

3.设立人民调解专线

民众在发生纠纷时往往会优先选择报警，但退一步讲，民众即使能够想到寻求人民调解委员会的帮助，多数情况下也不熟悉寻求人民调解委员会帮助的方法。虽然“12345”非紧急救助服务电话能够接受一些纠纷类的求助，但是其知名度远不及“110”报警电话；设立其他专线号码不仅会增加民众记忆与辨别的难度，也不能处理涉及治安案件的纠纷，最终还是需要公安机关兜底。因此，笔者认为可以将人民调解专线设立在“110”报警电话之下，在民众报警后，由接受过专业训练的接线员根据接警内容做出判断：如果是普通纠纷，就转接给人民调解委员会；如果涉及警情，就将任务派发给公安机关出警。

4.将人民调解与社区工作结合，使人民调解前移

随着“社区中心”理念的兴起，“大走访”“大调查”等社区警务不断推进，社区民警得以在日常工作中发现越来越多的邻里纠纷、家庭纠纷等矛盾，但是社区民警公务繁忙、分身乏术，通常不能及时对纠纷进行调解。人民调解员和社区民警共同负责一个社区，工作上可以相互协调。其一，人民调解员可以和社区民警一起下社区走访摸排，对发现的纠纷随时调解，而社区民警可以继续走访工作。纠纷当事人不方便或者时间条件不允许时，可以先履行登记手续，约定时间后再进行调解。其二，该社区的民众可以更好的认识人民调解员、熟悉人民调解制度，渐渐树立起在纠纷发生时优先寻求人民调解员帮助的意识。人民调解员工作的前移，不仅可以及时化解纠纷矛盾，在预防矛盾激化的同时解放社区民警，间接起到补充警力的作用，还可以逐渐使民众树立起有纠纷优先寻求人民调解委员会的帮助的意识，这一点才是有效化解纠纷，避免最终需要公安机关对纠纷处理兜底的长久之计。

(三)提高民众“有纠纷，找调解委员会”的意识

民众中“有纠纷找警察”意识可以说是导致警力束缚于大量的民间纠纷的根源，要改变人们长期以来形成的传统意识非常困难，需要公安机关和其他调解职能机关共同努力，久久为功。第一，民警和人民调解员要在日常调解活动中加强宣传。作为纠纷当事人的民众不仅自己会接受宣传，在纠纷处理结束后有很大几率对亲朋好友、邻居等关联密切的群体进行宣传，这也是公安机关群众工作的具体体现。第二，利用微博、微信、抖音等新媒体提高人民调解委员会的曝光率。目前不管是网上还是日常生活中，民众都很少接触到人民调解委员会的信息。以笔者的家乡——一个苏北的小县城为例，能够提供人民调解服务的只有法律援助中心，该机构只拥有一个固定办公地点，根本不可能在每个社区都建立人民调解室。因此，利用微博、微信等新媒体手段发布宣传文章、通过抖音等发布宣传短视频，更为广大普通民众所喜闻乐见，成为推广、宣传人民调解的更为经济、实用的手段。

除了提高人民调解委员会在民众中的认知外，还可以通过循序渐进的工作，有效解决矛盾纠纷的同时弱化公安机关在调解中发挥的作用。公安机关现阶段应当尽可能地将民间调解移交出去：在派出所就移交给专职的驻所调解员，不在派出所就通过《移送调解函》移交给人民调解中心。另外，包容评价关系可以在这一阶段中发挥中重要作用。涉及治安案件的纠纷在第一阶层被包容评级为人民调解，由人民调解员调解处理；调解失败后进入第二阶层，人民调解员再将案件移交公安机关依法进行行政管理。这一过程强化了人民调解委员会的纠纷调解职能和公安机关的行政管理职能，弱化了公安机关的调解职能。

四、结语

纠纷在不同时代背景下往往有着不同的呈现方式，治安调解和人民调解的界分和衔接也需要久久为功。本文从包容评价关系出发，设计了二阶层的纠纷调解流程。如果纠纷当事人愿意接受调解，则案件停留在第一阶层。此时即使纠纷涉及治安案件，也可以由治安调解包容评价为人民调解，并交由人民调解员进行调解。如果纠纷当事人不愿意接受调解，那么涉及治安案件的纠纷由公安机关依法进行治安处罚，不涉及违法犯罪的纠纷则通过仲裁或者诉讼等方式处理，为治安调解和人民调解的界分提供了一种新的视角。此外，本文出于更快、更便捷地解决纠纷和降低纠纷对警力资源影响占用的目的，对现阶段公安机关调解不涉及治安案件的民间纠纷的活动作出合理的解释，提出纠纷信息共享、在派驻式基础上采用特邀机制等公调对接方式、积极宣传人民调解等措施，并提出将治安调解协议一分为二，治安案件部分由公安机关处罚、民事争议部分和人民调解协议采取相同的执行方式的建议，以期实现治安调解和人民调解的更好协作，进而实现节约警力资源、司法资源，更好地维护治安秩序、促进社会和谐的目的。