低油价背景下探思国家战略石油储备

张林

2020年，受新冠疫情冲击和世界能源生产大国博弈影响，国际油价一度大幅下跌。在此背景下，各国纷纷宣布加大战略石油储备。美国宣布计划购买7500万桶原油，把储备库存“买满”;印度石油部长公布本国在4～5月購买1671万桶原油;澳大利亚在本国储存空间注满的情况下，协议租赁美国的储备空间增加战略石油储备。国家战略石油储备已成为火爆而又神秘的话题。

世界战略石油储备体系的形成

世界战略石油储备体系起源于上世纪70年代的第一次石油危机，在第二次石油危机期间得到巩固，在油价多次暴涨暴跌中得以成熟完善。1973年第一次石油危机爆发，触发了战后最严重的全球经济危机。随后美日等经合组织国家联手成立了国际能源署（IEA），旨在协调各成员国的能源政策，在石油供应短缺时建立分摊石油消费制度，促进石油生产国与石油消费国之间的对话与合作。当时国际能源署要求成员国至少储备60天的应急石油，1979年第二次石油危机后增加到90天。当前，国际能源署成员国的石油储备总量大多超过了90天。

战略石油储备是能源战略的重要组成部分。对于石油进口国而言，战略石油储备是应对石油供应短缺、预防油价暴涨暴跌的头道防线。在石油输出国组织（OPEC）和石油出口大国交替运用“减产保价”和“增产抑价”博弈的背景下，战略石油储备的意义凸显。石油进口国可以通过释放战略储备石油减轻市场压力，稳定石油供应和价格，从而维护经济稳定;更有国家聪明地利用国际油价的变化，通过动态调节石油进出口量，从中获利。另一方面，石油战略储备也日益成为一种政治、外交工具，在国际社会中的震慑和平衡作用不容小觑。世界战略石油体系建立至今40余年间，战略石油储备俨然已成为各国重要的能源安全保护措施、经济血液和政治外交手段。

主要国家战略石油储备情况

由于深受第一次石油危机影响，1975年，时任美国总统福特签署《能源政策和节约法案》，宣布建立10亿桶的战略石油储备。1977年，美国第一批战略石油储备库点建成，第一批约41.2万桶沙特轻质原油入库，美国战略石油储备体系正式建立。时至今日，根据美国能源署数据，美国战略石油储备能力约为7.135亿桶，实际储备原油6.42亿桶，其战略石油储备量为世界最大规模。美国的战略石油储备体系基本可以概括为由政府所有并负责决策、企业完全市场化运作的政企相对独立的二元体系。

战略石油储备政策被称作美国的能源保险。自建立战略石油储备以来，美国针对武装冲突、金融危机、突发自然灾害等严重影响石油供需和价格的事件，多次大规模运用战略石油储备。其中最主要的有三次。一是1990～1991年的“沙漠风暴”行动，美国对入侵科威特的伊拉克进行军事打击，动用了总量为3375万桶的战略石油储备，以减轻战争对国际石油市场的影响。二是2005年卡特里娜飓风袭击美国，造成美国墨西哥湾地区1/3以上油田关闭、七座炼油厂和一座重要原油出口设施停工。小布什政府动用战略石油储备，向五家公司销售1100万桶，并出借980万桶。三是2011年所谓“阿拉伯之春”期间，利比亚反对派占领的黎波里，石油出口减停，国际能源署动用了6000万桶战略石油储备，其中美国3000万桶。事实证明，战略石油储备能够较好应对国际石油市场的紧张形势，在缓解供求、平抑油价方面发挥积极作用。

美国路易斯安那州一处国家战略石油储备设施。2020年9月该设施遭飓风“劳拉”严重破坏。

日本是全球第三大石油消费国，但其石油几乎全部依赖进口。日本于1974年加入国际能源署，开始建立政府石油储备，到上世纪80年代，政企共建的国家石油储备体系基本完成。目前日本全国有12个石油储备基地，原油储存超过5亿桶，据估计可支撑国内石油需求超过150天，是全球战略石油储备最充足的国家。若遇国内石油供应短缺或中断，日本将首先动用企业石油储备，再动用政府石油储备。在1979～1980年第二次石油危机和1990年海湾战争期间，日本动用了部分企业石油储备。

德国是世界第四大石油消费国，但其石油消费量98%依靠进口。德国政府对石油稳定供给和储备问题非常重视，通过《能源保证法》对建立政府石油储备提供了法律保障，建立了大规模的石油储备体系。目前德国联邦政府石油储备规模约为2.65亿桶，可供应全国100天的消费量。

法国石油消费的进口依存度在96%以上，但法国在1925年就以法律形式建立了石油储备制度，是世界上最早建立企业石油储备制度的国家，且企业储备形式一直沿用到上世纪80年代末。1993年法国颁布新石油法，由国家、相关机构和石油生产经营者三家共同承担战略石油储备义务。目前法国的战略储备约为1.84亿桶，可供应全国90天左右的消费量。

国际战略石油储备经验

“国家+企业”的组合型石油储备机制。美国的战略石油储备体系分为两个层次：政府战略储备和企业商业储备，其中政府战略储备仅占1/3。美国政府通过公布石油供求信息引导企业，并通过制定免除石油进口关税和进口许可费等优惠政策鼓励企业进行石油储备。企业商业储备则完全是市场行为。日本、德国和法国的石油储备体系不同于美国，可以分为政府战略储备、法定企业储备和企业商业储备三个层次。法定企业储备是法律规定的企业储备任务，政府对法定储备进行不同程度的干预。无论采取何种模式，各国因地制宜地建立“国家+企业”的组合型石油储备机制，坚持国家主导，并充分调动多方储备的积极性，有利于充分整合资源和需求，最具性价比地达到国家战略石油储备预期。

“以油养油”的石油储备动态管理机制。1997～1998年亚洲金融危机期间，布伦特原油价格自高点24.80美元/桶跌至9.75美元/桶，区间最大跌幅61%。美国抓住时机大量补充石油储备库存，增加购买原油2800万桶。一年后国际油价上涨到19美元/桶，美国政府每天向市场抛售原油80万桶，到年底共出售1.46亿桶，按每桶净收入5美元计，石油储备库存可赢利7亿多美元。可见，制定战略石油储备的最低保有量，并利用国际油价变化波动，对多余库容采取灵活手段，调节石油进出口数量，是值得探索的“以油养油”石油储备动态管理机制。此举使石油战略储备不再只是国家花钱养的避风港，更成为可以赚钱的经济工具。

“攻坚克难”地创新石油储备装备设施。美国的战略石油主要储备在大型地下盐穴库中，盐穴在地下2000～4000英尺，地层压力足以封闭任何裂缝，上下2000英尺落差形成的自然温差可保持原油在盐穴里循环流动，从而使原油始终保持良好的质量而不会沉淀变质。得天独厚的盐穴为美国长久储备石油提供了安全且低成本的方式。但并不是每个国家都有适合储油的盐穴，日本便利用极其有限的资源，积极创设条件，结合海上油罐、半地上油罐和地下岩洞油库等多种方式，进行战略石油储备。

2020年底以来国际原油价格已连续回升。但随着各国大力倡导的绿色能源对原油等化石能源的长期前景带来的冲击等原因，国内外机构普遍预测，高油价时代已一去不复返。低油价既是化石能源发展的“平台期”，也是战略石油储备的“窗口期”，各国宜充分分析借鉴西方发达国家关于石油战略储备的已有经验，因时因地制宜，求机求生求发展。