俄罗斯加速立法传递了什么信号

李雅君

2020年7月4日，俄罗斯宪法修正案正式生效。根据宪法修正案的内容，俄罗斯议会通过了一系列新法，例如《俄罗斯联邦国务委员会法》《俄罗斯联邦委员会组成法》《俄罗斯宪法法院法》，并对包括《俄罗斯行政违法法典》《俄罗斯刑法典》和《游行集会法》在内的多项联邦法律的相关条款进行了修改和补充。仅在12月，俄罗斯总统普京就签署了近100项联邦法律。其中，引起广泛关注的是于12月25日出台的《有关应对国家安全威胁的补充措施的修改法》（被称为新《外国代理人法》）。该法首次将“外国代理人”的界定范围从法人（社会组织）扩展到了自然人（普通公民）。12月底，根据普京的倡议，俄罗斯议会还通过了一项“联邦安全法修正案”，正式启动了有关“精英国有化”方面的立法程序。

出台“最严格”的《外国代理人法》

早在2012年7月，俄罗斯就通过了《有关从事外国代理活动的非营利性组织联邦法修正案》（也称旧《外国代理人法》），第一次在法律上提出了“外国代理人”的概念，该法把接受外国资助、代表外国资助方利益且在俄境内从事政治活动的非营利性组织视为“外国代理人”。

新《外国代理人法》是2020年11月由多名俄罗斯国家杜马（议会下院）代表和联邦委员会（议会上院）成员以“维护国家主权”“防止外国干涉国家内部事务”的宪法原则为基础提交议会审议的，目的是为了防止西方国家对俄罗斯国内政治的干预以及对国内反对派的资金支持。该法案在议会获得通过后，经普京总统签署后生效。有评论认为，2020年俄反对派人士纳瓦利内疑似中毒事件及由此给俄罗斯造成的国际影响，有可能是促成俄议会出台这部新法律的直接原因。与旧《外国代理人法》相比，新法对“外国代理人”的概念和适用范围进行了重新界定，对“外国代理人”的监管和司法审查方式也做出了更为严格的规定。首先，不论是已经被列入国家机关名册、具有法人资格的非营利性组织，还是未被列入国家机关名册、不具有法人资格的一般社会组织，以及作为自然人的普通公民（不限国籍），只要从外国或其国家机构、国际组织、外国公民、无国籍人士或由他们授权的组织或个人获得资金和（或）其他财产资助，且在俄境内从事政治活动（或军事活动），都可被认定为“外国代理人”。按照立法者的解释，目前俄罗斯存在着大量成立于国外且接受国外资金资助、没有在俄罗斯国家机关进行过注册登记但却在俄境内从事政治活动的各类社会组织，该法正是针对这些组织实行国家监管的法律依据，而那些接受国外资金资助并在俄境内从事政治活动的自然人，其行为也将受到这一法律的制约。

2020年，根据宪法修正案的内容，俄罗斯议会通过了一系列新法。图为俄罗斯国家杜马大楼。

其次，该法明确界定了“外国代理人”在俄境内从事政治活动的具体形式，其中包括：举行各种公开会议、集会、示威、游行或组织纠察队;利用现代信息技术手段对国家权力机关的决定及其政策发表意见;等等。

再次，获得国外资金资助或打算获得国外资金资助的社会组织与自然人，如果在俄境内从事政治活动，则必须在规定期限内向联邦机关申请登记，且每个季度须向俄政府登记机关通报其国外资金的使用情况。

为保障新《外国代理人法》的有效实施，俄罗斯议会还对《俄罗斯刑法典》和《俄罗斯行政违法法典》做出了相应补充和修订。实际上，2019年12月3日，普京就曾签署过有关“将得到国外资金资助的独立记者和网络博主作为‘外国代理人”的法令。此次出台的新版《外国代理人法》扩大了“外国代理人”在俄罗斯的法律适用范围，也被视为目前俄罗斯“最严格”的《外国代理人法》版本。

推动“精英国有化”立法

“精英国有化”的概念是在普京于2012年第三次当选总统后开展的反腐败行动中被俄学术界提出来的。2013年4月，俄罗斯议会通过了一项有关“禁止政府公职人员和俄罗斯议会两院议员拥有海外账户和资产的法案”。2020年初，该法案的主要内容被列入宪法修正案草案，提出了“禁止所有政治家和政府官员获得外国公民身份或居留证以及海外资产和账户”的宪法原则，并将其作为俄罗斯宪法修改的主要内容之一。12月18日，普京颁布了一项总统令，宣布“禁止俄罗斯安全会议成员在外国银行开设账户并获得双重国籍”。根据该法令，已经在国外拥有账户并具有双重国籍的人将不得成为安全会议成员。这一总统令的法律效力范围涵盖安全会议全体成员，被看作是俄罗斯实施宪法修正案的重要一步。12月21日，根据普京的提案，俄议会审议并通过了一项“联邦安全法修正案”，将“禁止俄安全会议成员拥有双重国籍以及在国外拥有账户和存款”的内容写进了联邦法律。由普京任主席、梅德韦杰夫任副主席、帕特鲁舍夫任秘书的俄罗斯安全会议是俄重要的国家安全部门，该部门成员还包括政府总理、议会两院议长、外长和国防部长等政府高级官员。应该说，普京颁布的这一总统令和俄议会通过的安全法修正案，对俄罗斯正在进行的“精英国有化”立法实践起到了某種示范作用。

为未来的政治布局做准备

2020年可以被称为俄罗斯的宪法法律年：从年初普京提出全面修宪，到宪法修正案经全民投票通过，再到议会按照宪法修正案的原则出台大量的联邦法律。

一方面，俄罗斯的制度体系正在被重塑，以总统权力为核心的国家权力结构并没有发生根本性改变。这主要表现在：其一，宪法修正案将总统对政府人员的部分任命权分享给了议会，但政府的主要人事权仍掌握在总统手中，其中包括对政府总理的提名权。俄罗斯政府总理、副总理和联邦各部长依然要对总统负责，政府成员的辞呈或被免职由总统负责受理和实施。此外，宪法修正案还确定了国务委员会、安全会议和总统办公厅的宪法地位，在宪法层面上更加明确了俄罗斯“强总统治理模式”的实际内容。其二，宪法修正案赋予了总统对部分议会上院议员的任命权，并允许历任俄前总统成为终身上院议员。这扩大了总统的职权范围，同时也增强了总统在议会上院组成方面的影响力。其三，与1993年宪法相比，在司法权方面，宪法修正案增加了总统向议会上院提名宪法法院院长、副院长，最高法院院长、副院长人选以及解除其职务的权力，总统还拥有任命和解除联邦总检察长职权的权力。另一方面，在谈到修宪目的时，普京曾明确表示，国家的稳定发展至关重要，“对宪法的修正将加强俄罗斯国家体制，为国家未来几十年的发展创造条件”。

根据2021年政治议程，俄罗斯将举行新一届议会选举，如何继续保持统一俄罗斯党在新议会中的绝对优势地位，对普京来说将是一个新的挑战。从2020年底俄罗斯议会加紧出台一系列联邦法律与法律修正案可以看出，普京已经开始为2021年议会选举和2024年以后的政治布局“未雨绸缪”。