规模化养猪用地难的问题探析

靳雄华

(甘肃省临洮县衙下集镇畜牧兽医站，甘肃 定西 730500)

受新型冠状病毒肺炎疫情和非洲猪瘟疫情的影响，生猪稳产保供成为关乎民生的大事。自2018年底开始，生猪产能大幅下滑，生猪价格持续飙升，给人们的正常生活造成了巨大影响。2019年9月国务院出台了一系列加快生猪产能恢复的政策，尤其在养猪用地方面有很多突破。但是养猪用地仍然存在许多问题，严重制约养猪业的可持续发展。

1 养猪用地政策解析

《中华人民共和国畜牧法》规定畜禽养殖用地要按照农用地进行管理，农用地包括直接用于作物种植和畜禽水产养殖的用地，其中养猪用地包括生猪生产、粪污处理和检疫等用地，不包括肉类屠宰加工用地等。养猪用地类型包括一般耕地、基本农田以及林地等。一般耕地可用于养猪，不需要进行占补平衡，可以用做养殖生产、粪污处理、检疫检验和无害化处理等。基本农田原则上不能用做养猪用地，对于不符合标准的基本农田经自然资源和农业主管部门审核后可允许发展养猪，占据的基本农田要做到占补平衡。林地可以用做养猪，但要按照不同的类型分类使用。其中养猪可以使用宜林地，由养殖户和承包方签订合同后到林草主管部门备案，等养殖活动结束后及时恢复林业生产。除了宜林地之外的其他林地要用作养猪的，需由省级林草主管部门审批后依法办理相关手续，划定林地定额[1]。此外，严格禁止在天然林、生态公益林养猪。鼓励用四荒地、农村建设用地以及其他养殖用地养猪。

养猪要做好合理规划，养殖规模要严格根据省级自然资源和农业农村主管部门划定的生产规模和标准进行。其中养殖圈舍、绿化和废弃物处理用地要根据实际用途划定，养殖用地允许建设多层，猪场看护房要根据“大棚房”进行严格整改。

养猪用地由养殖户和乡镇政府、村集体签订用地协议后上交县级自然资源部门进行备案。养猪用地是设施农用地的不需要办理建设用地手续，由自然资源和农业主管部门进行管理，需要占补的基本农田等需经自然资源管理部门审批后方可使用。

2 养猪用地存在的问题

2.1 养猪用地规划不明确

现在的养殖用地并未纳入地方土地利用总体规划，对于养殖用地的范围、类型等都没有明确的规定，很多用地界限划分很模糊，而且都是临时用地。随着城镇化的快速推进，工业住房占据了大量用地，尤其是随着可持续发展理念的渗入推行，环保政策实行、禁养区划分、基本农田划定等进一步压缩了养殖用地的空间，加上自然资源和农业主管部门对养殖用地的规定不明确，养殖用地难的问题越来越突出[2]。

2.2 猪场用地手续不齐

随着规模化养殖场的不断兴起，养殖用地的需求力度在不断增加。近年来，随着猪肉价格的不断高涨，投资者将目光转入养猪业，许多养殖场、养殖小区和规模化养殖户都缺乏齐全的土地手续，部分猪场存在侵占基本农田的问题，有的建在一般耕地上，只是签订了土地复垦协议，不具备合法的用地手续。

2.3 部分猪场侵占牧草地

宜林地及其他林地是畜牧用地的重要组成部分，但是养猪用地存在肆意侵占牧草地的现象，对牧草的正常生长造成了严重危害，不利于生态平衡和可持续发展，甚至导致一系列违法事件发生，破坏生态环境，也给养猪投资者带来了巨大经济损失。

3 解决规模化养猪用地难的对策建议

3.1 明确政策意见支持

养猪用地政策的出台增强了养殖户的养殖信心，但在具体实施中依然存在找地难、用地难的问题，因此要在法律层面制定养猪用地的相关规定，将养殖用地按照农用地来对待，并纳入地方国土空间规划范畴。此外，要将养猪作为一项长期支持政策固定下来[3]。有些地区的养猪用地政策有效期较短，给有长期养殖意愿的养殖户带来了一定顾虑，不利于生猪稳产保供任务的完成和养猪业的可持续发展。因此，建议有关部门将养猪作为一项长期支持政策坚持下来，并推广到其他畜禽种类的养殖上。

3.2 简化用地审批程序

随着环保政策的实施、基本农田的划定以及禁养区的划分，养猪用地的审批越来越严格，加上乡镇政府、自然资源部门和农业农村部门之间缺乏有效沟通，养殖用地审批手续日益烦琐，审批难度越来越大。因此，要简化养猪用地审批流程，严格按照养殖用地的标准，依法做出及时合理的审批。具体流程包括养殖企业提出用地申请，属地乡镇政府同自然资源部门、农业农村部门实地考察后根据相关流程严格审核，帮助养殖企业办理用地手续，保障养猪用地的合法性。

3.3 取消或减免林地占用费

相关政策规定养猪可以使用林地，但是林草部门规定占用林地必须要缴纳植被恢复费用，不同地区收费标准存在一定的差异，标准为5元/m2～10元/m2[4]。此外，有些地区的收费还包括林地、林木补偿费以及安置补助费等，加大了猪场的经济负担。因此，对于占用林地开展养猪要出台一系列减免政策，适当减免或者取消林地占用费，减轻养殖户的经济负担，确保生猪稳产保供。

3.4 允许养殖用地流转抵押

规模化养殖属于投资高、周期长、见效慢的行业，对于资金的需求很大，其建筑物也很难形成有效资产。这会极大增加资产风险，也会导致养殖场无法成为融资贷款抵押物，规模化养殖场融资难、贷款难的问题依然存在[5]。一旦发生疫情和遭遇市场风险，很多猪场会受到严重损失。因此，要将养殖用地和融资贷款密切联系起来，一方面要对养殖用地进行确权，赋予财产权，确保养殖投入成为有权属的资产。另一方面，建立规范的养殖用地流转体系，保障养殖用地性质。