我国河长制创新扩散的驱动因素探寻——基于省份数据的事件史分析

徐顽强, 杨雨鸣

(华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

一、引言

改革开放以来，我国地方政府的创新活力在很大程度上被激发，不少地方政府积极开展政策创新和探索性实践，主动回应地方治理问题与社会需求，同时也为其他地方政府乃至中央政府提供了可资参考的政策方案。河长制正是由我国地方首创的政策创新，其发源于江苏省，最初是为了解决太湖蓝藻爆发引起的水危机事件。河长制要求地方各级党政主要负责人担任辖区内河流的河长，负责相应河道及水源地的水环境、水资源的治理和保护工作。从2007年江苏首创至今，全国各省先后出台了推行河长制的政策文件，特别是2016年中央发文要求各地建立河长制后，河长制如雨后春笋般快速在我国全面铺开，这为研究我国政策创新扩散现象提供了极佳的本土案例。但目前学界对河长制创新扩散的研究并不多，尚未回答究竟是哪些因素造成了河长制在省级政府之间扩散的差异。为此，本文基于政策创新扩散理论，采用事件史分析法揭示影响河长制在省级政府间传播的关键因素。深入考察我国本土政策创新扩散现象，既有利于未来更高效地推广地方政策创新，又有助于深入挖掘我国政治制度下的政策创新扩散规律。

二、理论框架与研究假设

政策创新扩散研究发端于20世纪60年代末的美国，近年来政策创新扩散研究成为公共政策理论研究中的热点领域之一。政策创新扩散是指一项创新政策在一段时间内经由某种渠道在政府间得到传播与采纳的过程，研究政策创新扩散就是要探究创新政策在不同政府间传播的时空趋势、分布形态以及影响政策扩散的复杂因素和机制。迄今不仅在以美国为代表的西方学界积累了大量政策创新扩散研究成果，而且已有一些国内学者对中国政治背景下的政策创新扩散展开了理论和实证上的研究[1-6]。在现有政策创新扩散研究中，有两个最为经典的解释模型用于分析地方政府为何采纳创新。这两个解释模型分别是政策传播模型和内部决定模型[7]。政策传播模型认为，政策创新扩散的重要原因来自于政府之间的相互影响，既有同级政府之间的水平影响，又存在上下级政府之间垂直影响。政府间会相互学习模仿一项创新，也会由于彼此竞争而采纳创新，还会在上级政府的强制要求下进行创新，又会受到来自公众、媒体、公共事件等压力推动下创新。内部决定模型则认为影响地方政府采纳政策创新的因素是地方的政治、经济、社会等特征变量。本文借鉴经典理论模型，从外部影响因素和内部决定因素两个方面对可能影响河长制创新扩散的因素进行分析。

(一)外部影响因素

1.横向与纵向府际关系

横向与纵向府际关系已被许多研究视为影响政策创新扩散的重要因素[6,8,9]。从横向上看，政策创新会通过学习、竞争、模仿等机制在同级地方政府间横向传播[10]。一是地理邻近的同级地方政府间更容易采纳相似政策[11]。邻近区域的自然、经济、社会等状况一般较为相似，所面临的问题类似，互动也更加频繁，相互模仿学习更为便捷[12]。二是非地理相邻的同级地方政府间也会彼此影响而采纳相同政策创新。发达的现代信息技术及交通工具足以让地方政府在全国范围内交流互动，这有助于地方政府间的政策创新扩散。而且采纳政策创新的地方政府越多，政策创新的政治合法性越强，采纳概率也就会越大[13]。故提出假设：

H1: 邻近省份采纳河长制的比例与河长制的采纳呈正相关。

H2: 全国范围内采纳河长制的省份比例与河长制的采纳呈正相关。

上下级政府间的纵向府际关系对我国政策创新扩散的影响作用更为显著，特别体现在中央政府与地方政府间。随着中央政府逐步放权，地方政府在处理辖区事务时具有较大自主权，但中央政府仍然可以通过财政和人事等途径控制地方政府权力，而且我国地方政府的权力获得需要中央政府的合法性授权。当中央政府以行政指令等形式释放政策支持信号后，既向地方政府施加了执行压力，也增加了地方采纳政策创新的合法性。地方政府积极响应上级要求，政策创新得以自上而下地在全国范围内快速扩散。2016年中央出台河长制政策文件，明显加快了省级政府采纳河长制的进程。故提出假设：

H3: 中央政府发布支持河长制的行政命令与河长制的采纳呈正相关。

2.媒体宣传报道

政策创新扩散既是政府政策主体的行为，也是社会建构机制影响政策设计而形成的。在社会建构视角下，正是利益团体、新闻媒体、公共事件等媒介促使地方政府采取政策学习、政策模仿等行为，从而使政策创新得以传播扩散。特别是在应对社会治理领域较为复杂的公共事务问题时，政策创新扩散常常是由社会建构机制促成的[14]。现有研究验证了媒体对政策创新扩散的积极影响[15]。大量关于政策创新的媒体报道能够引导政策制定者在面对纷繁信息时的注意力，同时也构成了外部舆论压力，推动着政策制定者对政策创新予以重视并采取行动，甚至足以引领政策决策的走向。故提出假设：

H4: 媒体对河长制的宣传报道与河长制的采纳呈正相关。

(二)内部决定因素

1.经济发展水平

经济发展水平是决定地方政府采纳创新的重要因素。创新常常意味着大量物质资源投入，经济越发达往往越有利于政策创新。地方经济发展状况良好，当地政府用于水环境保护和治理的资金会更加充裕。而且经济发达地区环境保护与治理的市场化机制更健全，来自企业及社会的环保投资力度更大且效率更高[16]。但同时，许多地区经济发展是以环境破坏为代价的。大规模的工业化建设给地方带来了巨大的环境压力，加剧了地方环境污染程度，造成地表水及地下水水质严重污染等环境问题，危害地方居民生活以及社会经济的持续发展[17]。经济发达地区亟需解决水环境问题的有效方案。故提出假设：

H5: 地区经济发展水平与河长制的采纳呈正相关。

2.地区人口规模

地区人口规模能够反映地方政府的治理资源和治理规模，已有研究表明地区人口规模与地方采纳创新的概率呈正相关[18]164-176。人口规模大的地区具有更多复杂和多样的可利用资源，包括财务资金、技术知识和人力资本等，更有能力进行改革创新。同时，人口规模庞大的地区所面临的水环境污染问题往往更严重，水环境问题所造成的恶性后果辐射范围也更广，影响程度更深，这些水环境问题要求政府采取更严格的环境保护和治理措施，以满足数量庞大的辖区民众对良好环境的迫切需求。故提出假设：

H6: 人口规模与河长制的采纳呈正相关。

3.居民受教育程度

环境意识和环境行为与教育水平紧密相关，教育程度较高的群体参与环境保护实践的社会责任感和主动性更强[19]。河长制的落实离不开地方群众的积极参与和配合。河长制是一种行政问责制，必须接受公众监督，否则只在行政层面进行的问责难以确保其实效性[20]。公众还能以“民间河长”等身份直接参与地方河长制工作，这样，既身体力行弘扬了环保理念，也缓解了河长人员不足等问题。居民受教育程度高的地区，拥有更多愿意以多种形式参与河长制工作的民间人士，具有人力资源优势。故提出假设：

H7: 居民受教育程度与河长制的采纳呈正相关。

4.水污染问题严重性

辖区水环境恶化事件常是地方政府采纳河长制的重要推力，各级地方政府出台的河长制政策文件中，重点任务目标便是解决辖区内河流的水污染问题，改善水环境质量。起初无锡市首创河长制，向有关党政负责人施加辖区水环境保护与治理的责任压力，将河流断面水质的检测结果纳入政绩考核，所针对的就是河道水污染严重等现象[21]。之后许多地方陆续为辖区河流安排党政部门主要负责人担任河长，并在考核办法中明确规定河长所负责的河流水质状况、治污效果属于职责考核的重点，河长制与地方水污染防治密切相关。故提出假设：

H8: 水污染问题严重性与河长制的采纳呈正相关。

5.政府财政状况

地方财政资源是地方政府履行经济职能及行政管理职能的根本保障。地方财政资源充裕，地方政府的创新积极性较强；地方财政状况不佳，地方政府更可能对创新持保守态度[18]164-176。河长制提高了地方保护和治理水生态环境的目标定位与责任要求，采纳便意味着地方政府需要投入更多人员及财物保障用于河流管护。而我国地方环境治理所需的资金费用基本上是由地方财政承担，中央财政支出较少，并且目前我国环境治理中市场主体及公众参与不足，环境治理仍然主要依靠地方政府的投入。故提出假设：

H9：政府财政状况与河长制的采纳呈正相关。

三、研究设计

(一)变量测量与数据来源

1.因变量

因变量“政策采纳”表示省级政府对河长制的采纳，即某省级政府在某年某月是否采纳河长制创新。“政策采纳”为二分虚拟变量，当某省在某年某月采纳了河长制创新，则该变量赋值为1，而在此之前的该变量都赋值为0，在此之后对地方政府的观察记录都被删截。本文以省级政府第一份全省推行河长制的政策文件正式出台时间作为界定省份采纳河长制的具体时点，因变量数据主要源自政府官方网站和北大法宝。

2.自变量

在外部影响因素上，本文构造“邻近省份”和“全国压力”两个变量来反映横向府际关系的影响，“邻近省份”表示相邻省份中已采纳省份占全部相邻省份的比例。“全国压力”表示全国范围内的已采纳省份占全国省份的比例。采用“中央命令”来表示纵向府际关系的影响，在2016年12月中央发文后采纳河长制的省份，该变量记为1，而在此前就已采纳的省份，记为0。用“媒体报道”变量表示媒体宣传报道对河长制扩散的影响，本文利用中国知网的中国重要报纸全文数据库，对历年发布的河长制相关新闻篇数进行检索，将其作为考察媒体宣传报道影响的指标。在内部决定因素上，本文用“人均GDP”与“工业化水平”来反映省份经济发展水平，“人均GDP”为省份GDP总额与年末人口数的比值，“工业化水平”为省份第二产业产值与GDP总额的比值。“人口规模”变量表示省份年末人口总数。“教育程度”变量为省内大专及以上学历的人口比重。“河流污染”变量表示地区水污染问题严重性，用省份全年期水质为IV类及以下的河流占总监测河流的比例测量。“财政缺口”反映地方政府财政状况，财政缺口越小则财政状况越好，本文采用张闫龙[5]的测量方式，取省份财政收支之差与财政支出的比值为该省财政缺口指标。本文自变量数据信息主要来源于《中国统计年鉴》、各省《水资源公报》《生态环境状况公报》、中国重要报纸全文数据库等。

(二)分析方法与模型设定

本文采用事件史分析法研究2010—2017年河长制在我国31个省(市、自治区)间扩散的影响因素。事件史分析法是目前政策创新扩散研究领域中认可度较高、应用较为广泛的一种分析方法[6,15,18]。在事件史分析法中，通过收集事件史数据用以研究事件及其发生原因。事件史分析法利用事件史数据进行分析时，对时间t发生事件的预测是基于时间t-1的变量观测值。本文因变量为二分虚拟变量，且事件发生时间以离散单位被测量，故选择适用于离散时间的Logistic模型进行分析：

四、实证结果

表1为全部变量的描述性统计结果，表2为离散时间事件史分析结果。表2中的模型1报告了将内生因素中的6个变量进行回归分析的结果，模型2～5是在模型1中依次加入了外部因素的4个变量，模型6是将所有变量放入模型分析的结果。表2还提供了各解释变量的回归系数估计值等指标，报告了各模型的卡方等可以反映模型拟合优度的指标。模型1～6的卡方值和伪R2值逐渐增大，表明随着变量的依次加入，模型的解释力在逐渐提高。

表1 变量描述性统计

表2 Logistic回归分析结果

内部因素回归分析结果显示，财政缺口除了在模型4中不显著外，在模型1～3和模型5～6中均表现出了较高负相关性，支持了假设H9。人均GDP、工业化水平和教育程度只在模型1及模型2中与河长制采纳的关系显著，而河流污染在6个模型中均不显著，假设H5、H7、H8未得到支持。人口规模在模型1～2和模型5～6中表现出不同程度的显著性水平，但在模型1～2中与河长制采纳呈正相关，在模型3～6中则为负相关，假设H6未得到证实。

但外部因素回归分析结果表明，基本上所有外部因素变量都对河长制采纳产生了较显著影响。在依次单独放入4个外部因素变量的模型2～5中，邻近省份、全国压力、中央命令和媒体报道均在0.01的水平上显著，且均为正向影响。在全因素模型6中，全国压力、中央命令和媒体报道三个变量仍然保持了显著性较强的正向影响，支持了关于外部因素的假设H2、H3、H4。

总之，在全部假设中，财政缺口、全国压力、中央命令和媒体报道4个解释变量与河长制采纳存在显著的相关性。其中，财政缺口为负相关，而其他3个外部因素均为正相关。而且，通过对比回归分析结果可知，外部影响因素对河长制创新扩散的作用更为强烈。

五、结论

基于政策创新扩散理论，本文从外部影响因素和内部决定因素两个维度构建了理论框架，采用2010—2017年间我国31个省、市、自治区(不包括港澳台)相关数据，检验了横向与纵向府际关系、媒体报道等外部因素，与地区经济水平、人口规模、居民受教育程度、水污染问题严重性、政府财政状况等内生因素对我国河长制创新扩散的影响。实证结果显示，相比内部决定因素，我国河长制创新扩散过程受外部影响因素的作用更强烈。在横向与纵向府际关系中，全国采纳河长制的地区比例以及中央政府的支持性行政命令，均会显著提高地区采纳河长制的概率。此外，相关报道增长会明显促进各地区采纳河长制。而政府财政状况是影响地区采纳河长制的重要内生因素，财政状况良好的地区推行河长制的可能性更大。本文的研究在以下几个方面带来了如下一些启示。

首先，地区财政状况而非当地河流污染程度是河长制采纳的重要内部影响因素，换言之，地方政府采纳河长制时首要考虑的内部因素不是河流污染现状而是地方财政收支状况。有研究指出，我国地方政府开展社会政策创新的优先目标，是促进地方经济增长，增加财政收入[22]。而采纳河长制并不能直接为地方增收，反而会消耗地方财政。在财政收益最大化的逻辑主导下，地方政府是否采纳河长制明显受到财政状况的影响。财政状况不佳的地方政府，对河长制创新采纳积极性不高，即便采纳可以满足迫切的现实需求也不会主动去实施河长制。故地方政府不仅要转变政绩观，加快由发展型政府到服务型政府的整体转型，还要创设河长制经费投入机制，积极探索新的筹融资渠道，鼓励和吸引社会资本参与，缓解实行河长制的财政压力。

其次，府际关系会对政策创新扩散产生非常显著的正向影响。在河长制创新扩散过程中，相邻地区彼此促进，而且全国范围内采纳创新的地区越多，越有助于创新扩散。同级政府间的横向互动关系有助于形成“以点带面”的区域性乃至全国性政策创新扩散，为各地区提供经验借鉴与政策方案。因此，有选择性地挑选不同区域的省份作为政策创新的先行示范区，可促进局部试点经验推广至全国。中央对地方施压也是政策创新扩散的重要原因。中央以行政命令的形式，直接干预地方的政策制定，自上而下推动政策创新的全国扩散，是我国政策创新扩散的一种常见路径。河长制在得到中央政府政策支持后，形成了政策爆发式扩散，使得河长制扩散过程表现为“前期缓慢—后期爆发”的非渐进式政策扩散模式。这一特殊政策扩散现象，与河长制实施方案较为规范清晰，中央在后期又以多种方式密集干预河长制扩散，且采用了整体性推进策略对河长制作出部署安排有关[23]。

最后，加强媒体宣传力度是推动政策创新广泛传播的有效方式。政策宣传既是政策扩散的起始环节，也是促进政策采纳与政策执行的重要手段和方法，具有政策工具的价值和意义。通过政策宣传，宣示和传播政策目标及内容，增进政策执行者、政策对象、利益相关方等群体对政策的理解与认同，有利于政策的广泛采纳和有效执行，有助于政策目标的实现。大众传播媒介是政策宣传中极为重要的一种现代传播手段。要善于借助新闻媒体作为推动政策创新的有力工具，积极展开政策创新报道和舆论造势，既要引导地方政府的普遍关注，也要引起地方群众的广泛支持，从而对地方政府采纳和实行政策创新产生积极影响。