土地改革、脱贫攻坚抑或社会保障——中国农村减贫的成功经验

韩克庆

(中国人民大学劳动人事学院，北京 100872)

一、研究背景

一般认为，社会救助是消除贫困的重要制度安排。社会救助的意义，简言之即对需要救助者由国家或社会大众给予救济与扶助，也就是以社会力量共同来救助无生产能力之不幸者，或扶助、援助那些虽有生产能力但却一时遭遇困危的不幸者。社会救助旨在对社会中的特定对象予以经济生活上最低限度之保护，或予以经济收入之安全保障(income security)，因此社会救助的对象系指基于自然与人为原因不能或失去劳动收益之人，及纵能劳动生活而其收益不足以维生之人(1)江亮演：《社会救助的理论与实务》，台北：桂冠图书股份有限公司，1990年版，第1—4页。。作为在《贝弗里奇报告》中首次使用的概念，英国用“社会救助”涵盖基于家计调查(means-tested)的社会保障政策，尤其是收入支持(income support)、家庭抵免(family credit)和住房福利(housing benefit)三项福利(2)Carol Walker,Managing Ooverty:The Limits of Social Assistance,Routledge,1993,P.2.。世界上很多国家也都普遍采用社会保障政策来满足贫困群体的基本需求，并以此构建所谓的安全网(safety net)。

改革开放以后，中国的经济发展水平大大提高，普遍贫困的状况逐步缓解，但是区域贫困尤其是农村贫困的问题仍旧比较突出。概括起来，中国的贫困问题既有东部、中部、西部等区域化特征，也有城乡二元化特征。中国的贫困人口从区域化特征来看主要集中在中西部，从二元化特征来看则主要集中在农村。21世纪以来，特别是国家脱贫攻坚战略实施以来，中国成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。本文通过梳理市场化改革以来土地改革、脱贫攻坚和社会保障在不同发展阶段对农村减贫的作用，总结中国农村减贫的成功经验，同时从未来长效机制建设的角度，为农村反贫困提出政策建议。

二、改革开放：从家庭联产承包责任制到土地保障

中国经历了漫长的农耕文明，农业、农村、农民是中国社会的根脉。在传统农村社会中，土地具有重要的经济保障功能，因为依赖土地生活，就需以农业为本位，以“土地和人民”的衣食住合成的“社稷”观念，为人民自治的基础(3)[日]长野郎：《中国土地制度的研究》，强我译，北京：中国政法大学出版社，2004年版，第1页。。建国以后，传统的农业社会开始向工业化和城镇化迈进。

贫困是整体社会的病态现象。近代以来，中国社会曾经长期处于战争和灾荒之中。新中国成立后，面对积贫积弱的社会现实，党和国家通过计划经济方式推动经济发展和社会变革，加速社会主义现代化建设，开始形成较为完整的工业体系，综合国力大大增强，某些尖端科技飞速发展，人民生活需求和健康水平有了巨大提高。第一个五年计划时期(1953—1957年)，经过社会主义改造，农民走上互助合作道路，从而促进了农业生产的顺利发展。1957年的农业生产总值，比1949年的271.8亿元增长85.3%，平均每年增长8%(4)《光辉的成就》(上册)，北京：人民出版社，1984年版，第111页。。然而，随后的“大跃进”和人民公社化运动，采取重工轻农的发展取向、盲目冒进的超前战略，强调阶级斗争是推动历史前进的唯一动力，使得中国社会的城乡二元结构更加固化，国民经济遭到严重破坏，政治斗争严重制约了经济社会发展。“文化大革命”期间，国民经济和制度建设都遭受严重破坏，农村普遍贫困的状况没有得到根本改变，同时随着户籍制度的建立，计划经济时期严格的城乡二元结构逐步形成。

改革开放为中国社会带来无限生机与活力。1978年召开的十一届三中全会，中心议题是把全党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，建设有中国特色的社会主义成为国家发展的基本方略。随着家庭联产承包责任制的推行和普及，以及鼓励农村劳动者家庭副业的专业化生产，农民的生产积极性、粮食产量和农业生产力急剧提高。农村改革的结果是，全国主要农产品产量有了大幅提升，创造了农业生产的奇迹。其中，1978年至1984年，粮食产量从30476.5万吨增长到40730.5万吨，棉花产量从216.7万吨增长到625.8万吨，油料产量从521.8万吨增长到1191.0万吨，茶叶产量从26.8万吨增长到41.4万吨，水果产量从657.0万吨增长到984.5万吨(5)国家统计局国民经济综合统计司：《新中国五十五年统计资料汇编》，北京：中国统计出版社，2005年版，第45页。。另一方面，家庭联产承包责任制也使得“人民公社—生产大队—生产小队”的组织架构解体，集体经济全面走向个体经济，基础教育、卫生保健、公共服务受到严重影响。随着农村土地改革的推进，计划经济时期形成的农村社会救助和福利体系趋于瓦解，社会保障在农村减贫中的功能逐步丧失。

随着农村土地改革的推进，城市的改革步伐也逐步加快。20世纪80年代以来，我国政府对内鼓励私营企业发展、推行劳动合同制改革，对外吸引外国投资、扩大进出口贸易，使得商品经济和自由市场在古老的中国大地上开始复苏。1993年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出建立社会主义市场经济体制的总体规划，强调应使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用,同时进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。

经过20多年的发展，我国的经济基础越来越雄厚，居民的生活水平和物质条件都有了极大改善。国家统计局的数据显示，1978年至2002年，我国的国内生产总值(GDP)由3624.1亿元增长到105172.3亿元，人均国内生产总值由379元增长到8214元；全国职工平均货币工资由每人每年615元增长到12422元；全国城镇居民家庭可支配收入由每人每年343.4元增长到7702.8元，农村居民家庭人均纯收入由每人每年133.6元增长到2475.6元；全国城乡居民储蓄存款余额从210.6亿元增长到86910.6亿元，人均储蓄存款余额从22元增长到6764元(6)国家统计局国民经济综合统计司：《新中国五十五年统计资料汇编》，北京：中国统计出版社，2005年版，第8—35页。。加入世界贸易组织(WTO)后，我国GDP增长率连续多年保持在10%以上，创造了经济高速发展的奇迹。

值得一提的是，在土地改革和市场化转型的带动下，计划经济时期严格的城乡二元户籍制度开始松动，大批农民从农村流动到城市，成为缓解农村贫困、推动城市经济发展的重要力量。毫无疑问，农村土地改革和家庭联产承包责任制的推行，为改变中国农村普遍贫穷的状况作出了巨大贡献，土地保障也在一定程度上起到了替代制度化的社会保障的作用。但是，随着家庭联产承包责任制的普遍推进和城市经济改革的发展，土地保障的潜力基本被挖掘出来了。有学者认为，土地保障不仅是一种较为原始的保障形态，并且是一种低水平的保障形态。土地保障与低生活水平相联系，并由此而显示其价值，随着居民生活水平的提高，土地保障的作用逐步减弱。土地保障这一最后的保障也因此而出现了“虚化”，即相对于生活风险，土地保障实际能力正逐步下降，土地保障更多地沉淀于人们的观念和情感寄托之中(7)梁鸿：《苏南农村家庭土地保障作用研究》，《中国人口科学》2000年第5期。。改革开放以来，农村与城市之间的社会流动越来越频繁，大批农村富裕劳动力开始进城务工，形成了浩浩荡荡的“民工潮”。农村社会阶层结构也进一步分化，富裕群体和贫困群体的界限越来越明显。中西部地区的经济发展滞后于东部沿海地区，也使得中西部地区的农村贫困问题更加突出。因此，建立与城市社会保障体系有机衔接的社会保障制度，有利于农村剩余劳动力的城市化，消除城乡壁垒，改变农民兼业转移的现状。此外，社会保障代替家庭保障和土地保障，可以减轻家庭负担，缓解农村贫困，增加农民福利，维持社会稳定(8)王国军：《浅析农村家庭保障、土地保障和社会保障的关系》，《中州学刊》2004年第1期。。

事实上，土地保障是一种间接保障，不能用土地的经济(生产)功能代替农民的社会保障功能，同时经济行为还常常是一种有风险的行为。随着经济社会的进步和农民生活水平的提高，农村社会成员的内在需求也在不断提升。与“现金型”社会保障相比，土地保障很难满足农村居民在教育、医疗等方面的保障需求。严格地说，土地保障是个非常笼统的说法，其社会保障职能的发挥只能通过针对土地的社会政策间接地来实现，并不具有直接社会保障的功能(9)韩克庆：《土地能承载农民的社会保障吗》，《学海》2004年第5期。。计划经济时期形成的农村合作医疗制度、五保供养制度，由于缺失了集体经济的支撑而处于瘫痪或者瓦解状态，因病致贫、因残致贫成为土地改革后农村社会的普遍现象，尤其对于土地贫瘠地区的农民和老、幼、病、残、鳏、寡来说，所谓的土地保障早已成了一个虚化的概念。

三、战略动员：从农村扶贫开发到打赢脱贫攻坚战

作为农村反贫困领域的两项重要制度安排，社会救助和扶贫开发的关系不单是实践层面需要解决的问题，也一直是学界关注的研究课题。虽然两个制度的政策对象有一定程度的重合，但在政策目标、运行机制和政策属性等方面，也有很大不同(10)刘宝臣、韩克庆：《中国反贫困政策的分裂与整合：对社会救助与扶贫开发的思考》，《广东社会科学》2016年第6期。。总体来说，社会救助制度侧重于兜底性保障，即保障农村贫困家庭的基本生活需求；扶贫开发则不仅要帮助扶贫对象脱贫，更要促进农村贫困落后地区的经济社会发展，带有社区发展或者社会发展的政策意蕴。

农村扶贫开发战略的实施肇始于20世纪80年代，目的是针对农村贫困的现实通过地区经济发展来消除区域性贫困，主要方式包括救济式扶贫和开发式扶贫。为此，国家设立了专门议事协调机构——国务院扶贫开发领导小组办公室，具体负责农村扶贫开发的组织协调工作，并出台实施了一系列中长期扶贫规划。1986年国务院农村发展研究中心提出，以低于人均年收入120元、人均年自产口粮200公斤作为贫困县标准。1994年制定的《国家八七扶贫攻坚计划》重新调整了国家贫困县的标准，规定凡是1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入国家贫困县扶持范围，高于700元的原国家贫困县则一律退出国家扶持范围。据此标准，《国家八七扶贫攻坚计划》共确立了592个国家贫困县，分布在27个省市自治区(11)孙光德、董克用：《社会保障概论》，北京：中国人民大学出版社，2016年版，第256页。。2010年，农村贫困标准调整为每人每年2300元，据此2016年我国农村贫困人口为4335万人，贫困发生率为4.5%(12)国家统计局：《中国统计年鉴(2017)》，北京：中国统计出版社，2017年版，第196页。；2018年农村贫困人口为1660万人，贫困发生率为1.7%(13)国家统计局住户调查办公室：《中国农村贫困监测报告(2019)》，北京：中国统计出版社，2019年版，第296页。。

党的十八大以来，我国把精准扶贫、打赢脱贫攻坚战作为重要战略部署和政策动员。2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，坚持扶贫开发与经济社会发展相互促进，坚持精准帮扶与集中连片特殊困难地区开发紧密结合，坚持扶贫开发与生态保护并重，坚持扶贫开发与社会保障有效衔接。在这一宏观背景下，脱贫攻坚成为引领性的政治任务。脱贫攻坚通过建档立卡贫困户救助、产业扶贫、小额信贷、易地搬迁、驻村帮扶等措施，稳定实现了农村贫困人口“两不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。

经过多年努力，我国贫困地区居民收入水平大幅度提高，贫困地区基础设施条件不断改善。据统计，以1984年确定的每人每年200元的贫困标准计算，我国农村贫困人口从1978年的25000万人减少到2007年的1479万人，农村贫困发生率也从30.7%下降到1.6%，2008年以后全部脱贫；若以2010年确定的每人每年2300元的贫困标准计算，农村贫困人口从1978年的77039万人减少到2018年的1660万人，农村贫困发生率也从97.5%下降到1.7%(14)国家统计局住户调查办公室：《中国农村贫困监测报告(2019)》，北京：中国统计出版社，2019年版，第296页。。2020年脱贫攻坚战取得全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到消除。农村贫困人口全部脱贫，为实现全面建成小康社会目标任务作出了关键性贡献，脱贫地区整体面貌也发生了历史性巨变，表现为经济实力不断增强，基础设施建设突飞猛进，社会事业长足进步，行路难、吃水难、用电难、通信难、上学难、就医难等问题得到历史性解决(15)参见习近平：《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》，《人民日报》2021年2月26日。。

总体来看，改革开放以来，按照现行贫困标准，我国7.7亿农村贫困人口全部摆脱贫困；按照世界银行的国际贫困标准，我国减贫人口占同期全球减贫人口的70%以上。特别是在全球贫困状况依然严峻、一些国家贫富分化加剧的背景下，我国提前10年实现了《联合国2030年可持续发展议程》减贫目标(16)参见习近平：《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》，《人民日报》2021年2月26日。。可以说，脱贫攻坚创造了减贫治理的中国样本，为全球减贫事业作出了重大贡献。

四、长效机制：农村社会保障的重构和发展

随着中国改革开放和社会转型的深入，农村社会发生了翻天覆地的变化。有学者提出，中国农村正在经历一场深刻的社会、经济和文化变迁，在这场深刻的社会转型中，现行的以家庭保障为主体的农村老年保障体系开始面临挑战，建立新的农村老年社会保障制度成为现实需要(17)曹贵庚：《当前我国农村老年社会保障的现实基础与功能分析》，《社会学研究》1991年第2期。。另有学者认为，健全和完善农村社会保障制度是社会主义制度的内在要求，是深化农村体制改革配套的要求，是农村居民生活方式变迁和需求层次上升的必然要求(18)李守经、邱泽奇：《中国农村社会保障概观》，《社会学研究》1990年第5期。。社会保障政策的制定与实施，是解决社会矛盾、维护社会稳定、提高国民生活质量的重要举措。在这样一种制度背景下，关注农村社会保障问题，具有极其重要的理论意义和实际价值。

在计划经济时代，农村社会救助网络主要依靠集体经济下的“五保制度”(19)农村“五保制度”建立于农业合作化时期，是我国对无法定抚养义务人、无维持正常生活的劳动能力、无保障正常经济来源的老人、残疾人和孤儿实行生活照顾的一种社会救济制度。“五保”是指保吃、保穿、保烧、保教、保葬，后来又增加了保住、保医等内容。和社会救济制度。实施家庭联产承包责任制后，“五保制度”随着集体经济的瓦解也趋于崩溃。虽然《农村五保供养条例》的颁布实施使这项制度走上了法制化的轨道，但是相对于农村庞大的贫困人口来说，单一的制度设计不足以担负起农村社会最后一道安全防线的重大责任。市场化改革以来，国家着力构建适应社会主义市场经济体制的社会保障制度，为了有效解决城市新型贫困问题，1999年国务院颁布实施《城市居民最低生活保障条例》，城市居民最低生活保障制度应运而生。在城市低保制度成功运行的基础上，2007年国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标志着农村最低生活保障制度正式建立。农村低保制度的覆盖对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。数据显示，农村低保制度的覆盖人数，2007年为3566.3万人，到2013年达到最大值5388.0万人后，2019年已下降为3455.4万人(20)中华人民共和国民政部：《中国民政统计年鉴(2019)》，北京：中国统计出版社，2019年版，第55—57页。。目前，农村低保对象占农村总人口的比例大约在6%～8%左右(如表1所示)。实践证明，城乡居民最低生活保障制度在维护居民的生活权益、保障其基本生活安全、遏制贫困人口规模的继续扩大等方面发挥了重要的兜底作用。

表1 我国农村最低生活保障的覆盖范围(2007—2019年)

除低保为代表的社会救助制度外，通过整体性的社会保障制度的建设和发展解决农村居民的养老、医疗等问题，也是农村反贫困长效机制的重要内容。中国是一个人伦传统浓厚的文明古国，“养儿防老”等观念在农村社会深入人心，家庭养老方式在农村具有不可替代的地位。然而，随着计划生育政策的推行，老龄人口日趋增多，单纯的家庭养老已经不能适应农村社会发展对老年人保障的需求，制度化的养老保障与家庭养老的结合开始成为解决农村养老问题的有效途径。1991年民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》确立了农村社会养老保险制度的一些基本原则：一是从农村生产力水平较低的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，实行低标准起步；二是坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；三是坚持自助为主，互济为辅；四是坚持社会养老保险与家庭养老相结合；五是坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向；六是坚持由点到面、逐步发展。到1998年底，全国有2123个县、65%的乡镇开展了农村社会养老保险服务，参加人数达到8025万人，全年收取保险基金31.4亿元，支出5.4亿元，累计积累保险基金166.2亿元(21)陈佳贵：《中国社会保障发展报告(1997—2001)》，北京：社会科学文献出版社，2001年版，第252页。。随后新型农村养老保险制度建立，农村基本养老保险制度建设取得重要进展。城乡居民基本养老保险由2009年开始试点的新型农村社会养老保险与2011年开始试点的城镇居民社会养老保险合并而成，覆盖对象为不包括学生在内的16周岁以上、不被以上两项制度覆盖的城乡居民，个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次，缴费计入个人账户，符合国家规定条件的，按月领取基础养老金和个人账户养老金。城乡居民基本养老保险制度建立后，参加人数逐年增加，已由2009年的7277.33万人上升至2019年的53266万人，参保率也由10.17%上升至81.85%(如表2所示)。同时，城乡居民基本养老保险的个人缴费标准和养老金待遇水平不断提高，从制度上解除了农民养老的经济负担。

表2 我国城乡居民基本养老保险覆盖范围(2010—2019年)

在计划经济时期，国家积极推行农村合作医疗制度，兴建“保健站”，培养了大批“赤脚医生”，极大地改善了农村社会的医疗卫生状况，提高了农村居民的健康水平。据统计，1980年全国农村约有90%的行政村(生产大队)实行合作医疗，成为中国医疗保障制度的三根支柱之一(22)王延中：《中国的劳动与社会保障问题》，北京：经济管理出版社，2004年版，第314页。。改革开放以来，农村合作医疗制度面临解体的危险，根据1985年的调查，全国实行合作医疗的行政村由过去的90%猛降至5%；1989年的统计表明，继续坚持合作医疗的行政村仅占全国的4.8%(23)顾涛、石俊仕、郑文贵、单杰：《农村医疗保险制度相关问题分析及政策建议》，《中国卫生经济》1998年第4期。。在这种情形下，看病难成为广大农村居民的普遍问题，因病致贫也成为农村社会的普遍现象。2003年，国务院办公厅发出《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》,开始建立新型农村合作医疗制度，为保障农民身体健康、解除看病风险提供了制度保障。同时，农村大病医疗保险、长期护理保险等相关制度在多地试点实施，取得了积极的政策效果。2016年城乡居民基本医疗保险制度建立，其由2003年开始试点的新型农村合作医疗与2007年开始试点的城镇居民基本医疗保险合并而成，覆盖职工基本医疗保险应参保人员以外的其他所有城乡居民，实行个人缴费与政府补助相结合为主的筹资方式，鼓励集体、单位或其他社会经济组织给予扶持或资助。数据显示，我国城乡居民基本医疗保险参加人数已由2007年的4291.1万人、参保率只有4.5%发展为2019年的参加人数102482.7万人、参保率超过100%(如表3所示)。

表3 我国城乡居民基本医疗保险的覆盖范围(2007—2019年)

农村社会保障制度建设一方面取得了巨大成就，农村贫困人口和特殊群体的基本生活得到保障，看病难、看病贵的问题在一定程度上得到缓解，“养儿防老”和家庭保障、土地保障等传统观念和保障方式逐步与现代社会保障制度相衔接，国家和社会在养老、医疗、助残、恤孤、住房、教育等事关百姓生活方面发挥的作用越来越重要，另一方面也存在着覆盖面仍然过窄、保障水平低、城乡差距大、社保基金来源有限等问题(24)李迎生：《农村社会保障制度改革：现状与出路》，《中国特色社会主义研究》2013年第4期。。因此，健全农村社会保障制度，仍然是一项长期而艰巨的任务。

五、经验总结与政策建议

概言之，家庭联产承包责任制改变了农村的经济生产方式和组织方式，实现了从集体经济向市场化改革的过渡，激发了农民的生产积极性，从根本上改变了农村普遍贫穷的面貌。脱贫攻坚战略彻底改变了农村贫困地区和贫困人口的落后状况，走出了一条独具中国特色的减贫之路。社会保障制度建设逐步缩小了城乡差距，保证了农民的公民权益，满足了农民基本生活、养老、医疗及其他方面的需要。

党的十九届四中全会提出，新中国成立70年来，我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，是中国社会从贫穷走向富裕、从落后走向先进、从传统走向现代的生动体现，也是党和政府带领人民创造更加幸福美好生活的生动体现。概括起来，中国农村减贫的成功经验有以下几个方面:

第一，改革发展是消除贫困的根本路径。中国减贫的成功说明，“发展才是硬道理”。只有经济和社会发展了，才能真正摆脱贫穷，最终战胜贫穷。如果没有改革开放，没有市场化改革，没有好的富民政策，没有长期经济增长和社会发展，要想实现民生改善和消除贫困，就是痴人说梦。因此，进一步深化改革开放，促进经济发展和社会和谐稳定，是消除贫困的根本路径。

第二，政策创新是消除贫困的制度保障。在改革发展进程中，党和政府面对外部环境的变化，不断进行政策创新，有效化解了贫困人口的生存和生活危机。脱贫攻坚通过精准施策，彻底改变了贫困地区的落后面貌。以最低生活保障为代表的社会保障制度建设，按照兜底线、织密网、建机制的要求，充分发挥了社会稳定器的作用，构建起消除贫困的长效机制。

第三，国家动员和社会参与是消除贫困的力量源泉。中国农村减贫的成功经验还说明，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，是打赢脱贫攻坚战的强大力量源泉。无论是精准扶贫战略的实施，还是社会保障制度的推进，一方面离不开自上而下的国家动员和公共财政支持，另一方面也离不开社会力量的广泛参与。

第四，公平公正是消除贫困的价值遵循。公正是社会的首要价值，经济社会发展的目标是普遍受益而非两极分化。消除贫困的目的是减少贫富差距，实现全体人民共同富裕。无论精准扶贫战略还是社会保障制度，都是紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，通过国民收入再分配，践行公平公正的社会价值。

第五，中国特色社会主义是消除贫困的国家特征。中国特色社会主义是中国发展进步的根本方向，中国减贫道路的典型特征是坚持中国特色社会主义，这一国家特征不同于西方或其他的资本主义国家。中国特色社会主义道路是实现国家现代化、创造人民美好生活的必由之路。坚持中国共产党的领导、坚持以人民为中心、坚持社会主义核心价值体系，是中国减贫不同于西方社会的本质区别。消除贫困是中国特色社会主义的必然选择，因为贫穷不是社会主义，中国的减贫道路是中国特色扶贫开发之路，是全面建成小康社会之路，是中华民族伟大复兴之路。

综上所述，无论是从农村土地改革到市场经济体制建立，还是从农村扶贫开发到脱贫攻坚战略，以及统筹城乡的社会保障制度建设，都体现出中国共产党“立党为公、执政为民”的执政理念，体现出建设一个富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义国家的基本价值遵循。相反，如果仅仅把社会保障当作“剩余”福利，认为社会保障的功能并不是分配社会的财富，政府没有责任建立一个均富及公平的社会(25)黄洪：《“无穷”的期盼——香港贫穷问题探析》，香港：中华书局(香港)有限公司，2013年版，第332页。，那么，所谓的“社会安全网”就会变得不再安全。

需要注意的是，在农村绝对贫困和普遍贫困的状况得到根本缓解之后，如何从国家动员走向常态化的制度建设，如何发挥社会保障的长效机制，防止脱贫人口再度返贫，并有效满足农村居民日益提升的物质文化生活需要，成为未来农村社会发展的重要问题。为此，应当在统筹城乡社会保障体系、积极发展农村医疗卫生事业、全面实现乡村振兴等方面下功夫、做文章。

首先，统筹城乡社会保障体系。随着城镇最低生活保障制度的成功实施，建立城乡一体的社会保障制度变得日益紧迫起来。近年来，国家逐步建立起多项农村社会保障制度，城乡统筹的社会保障体系基本搭建起来，城乡居民基本养老保险制度以及基本医疗保险制度运行良好，有的经济发达地区已经实现了城乡低保一体化。农村养老服务亟需发展，并逐步形成以居家养老为主体、以机构养老为补充、以社区养老服务为依托的城乡养老服务体系。发挥居家养老的主体作用，培育以社会化和市场化为主导的农村养老服务组织，提倡互助养老等多元化社区养老服务方式，满足农村老年人的吃饭、照料、看病等基本需求，是未来农村社会保障体系建设的重要内容。

其次，积极发展农村医疗卫生事业。因病致贫、因病返贫，早已成为大众熟知的现象。虽然当前城乡居民基本医疗保险和大病保险制度已经建立，面向贫困家庭的医疗救助制度也发挥着重要的制度效能，但是农村缺少医疗卫生资源、看病难、看病贵的问题仍然较为突出，也是一个不争的事实。为此，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，全面推进健康乡村建设(26)《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，《人民日报》2021年2月22日。。未来农村将不断提升村卫生室标准化建设和健康管理水平，提升乡镇卫生院医疗服务能力，加强妇幼、老年人、残疾人等重点人群的健康服务，完善统一的城乡居民基本医疗保险制度，健全重大疾病医疗保险和救助制度，从根本上解除农民“因病致贫、因病返贫”的后顾之忧。

最后，全面实现乡村振兴。解决农村贫穷落后问题的长远出路在于城乡融合发展，为此，国家提出乡村振兴战略，并成立了国家乡村振兴局，以有效衔接脱贫攻坚与乡村振兴。其一，加大农村基础设施和福利机构建设。从养老保障看，社会福利机构、社区养老设施，都是制度运行和服务递送的基本要求。从医疗保障看，乡镇卫生院、乡村卫生室是农村医疗卫生事业和医疗保险制度运行的先决条件。农村公共文化服务体系建设所需要的设备设施,如有线电视、直播卫星等，也是开展群众性文化活动必不可少的物质保障。此外，农村危房改造、普及义务教育和高中教育甚至职业教育、村级道路畅通、安全饮用水、电力保障等，既是新时代乡村振兴的基本内容，也是农村经济社会发展的物质基础。其二，提升农村基层组织和信息化建设。无论是村级行政机构和基层组织，还是互联网信息技术以及公共服务信息平台建设，都是城乡统筹的制度目标下满足乡村振兴的技术条件。其三，提供专业化人才支持和人力资本投资。农村社会发展需要专业化的人员支持，如乡村医生、养老护理员、计算机专业人才等，因此完备的人才、设备、设施建设，是乡村振兴和农村未来发展的题中应有之义。同时，教育是斩断穷根、防止贫困代际传递的根本出路，要重视农村文化教育建设，加强人力资本投资，从根本上缩小城乡差距，建设美丽乡村，最终实现农业和农村现代化的战略目标。