新时代生态文明制度正义研究

陈 芬，罗培英

(长沙理工大学 社会治理创新研究中心，湖南 长沙 410114)

新时代是中国特色社会主义发展新的历史方位，生态文明建设是新时代发展的战略目标。习近平强调，“推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。”[1]生态文明制度是指党和政府依照合法程序制定的保障生态文明建设各项工作有序开展与深入推进的规则规范及运行机制的总和，规定了生态文明建设的基本内容，是具有指引性和规约性的综合性体系。制度设计与运行是否正义直接关系到生态文明制度能否有效保护生态环境及推进美丽中国建设。反思并揭示制度的正义价值是生态文明制度建设的前提和基础，为其自我革新与完善提供崭新视角与思路指引。

一、新时代生态文明制度正义内涵及理论基础

新时代生态文明制度建设将正义价值理念制度化，制度设计与运行要实现人类与自然界其他物种、人类代内与代际之间生态利益享用与生态义务履行的公平正义道德要求。

(一)新时代生态文明制度正义内涵

“正义”一词的历史渊源流长，自其被纳入伦理学视域，在不同时代不同文化背景下具有不同内涵。中国春秋时期，墨子认为个人按规则行事就是正义。古希腊时期，亚里士多德认为正义乃不平等与平等之间的适度。马克思主义则认为，能否推动社会历史发展并保障个人自由全面发展是判断制度是否正义的客观标准。罗尔斯将正义作为评价社会制度的道德标准，并明确指出正义之于社会制度的首要价值如同真理之于思想体系的首要价值[2]。制度正义即制度的正义性，视制度为客体，审视其是否可称之为正义的制度。

新时代中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，功在当代利在千秋的生态文明建设，必须用最严格的制度来保障。新时代生态文明制度，即十八大以来由政府依照合法程序制定并颁布实施的一整套旨在推动与保障我国生态文明建设有序推进的规则规范及运行机制的集合，具有引导、规范与约束作用。依据监管阶段现行生态文明制度可分为源头保护制度、过程监管制度、后果严惩制度三类。源头保护制度包括国土空间开发与主体功能区制度、生态红线制度等；过程监管制度包括生态补偿制度、污染物排放许可证制度等；后果严惩制度包括自然资源资产的离任审计制度、严格落实环境损害终身追责制度等。依据功能特征，生态文明制度可分为正式性制度、非正式性制度，两类制度通过规则之“硬性约束”与“软性约束”合力保障生态文明建设。

马克思曾说，人们为之奋斗的一切都同他们的利益有关，并揭示了人的本质是一切社会关系的总和[3]。由此可见，社会领域的正义关乎的是人与人以及人与社会的利益关系。当我们把正义研究视域从社会正义扩展到生态正义，“人”就具有“作为个体的人”与“作为人类整体的人”两层含义，生态领域正义问题更为复杂，涉及到“人与人之间”“人与自然之间”“社会与自然之间”相关问题域。人与人的关系具有横向稳态性与纵向动态性，体现为代内与代际两类关系；人与自然的关系体现为种际关系，其中，具有意识能动性的人是关系的主要方面，制度是人制定并运行的，人是实现生态文明制度正义性之关键要素。新时代生态文明制度正义即该制度体系能倡导并促成人与自然、当代人之间、当代人与后代人的生态权益平等合理分配、生态责任共同承担。

(二)新时代生态文明制度正义评价维度

明确从何维度评价新时代生态文明制度正义是对其进行伦理审视之关键，生态文明制度正义内含制度设计与运行之正义两层逻辑关系，制度设计与制度运行是生态文明制度正义重要评价尺度。正义的制度设计是实现制度正义的必然前提，正义的制度运行是实现制度正义的必要路径。

新时代生态文明制度正义中的设计正义是指制度在设计时基于公平分配代内、代际、种际关系间生态权利与义务的正义原则确立具体规范。新时代生态文明制度运行正义即制度在运行各环节都坚持正义原则，转化静态正义价值为现实价值，实现制度设计正义价值目标。

新时代生态文明制度正义两层次间相互区别又密切联系的关系表现在以下三个方面。首先，生态文明制度设计正义指“做什么”之正义，是实质正义，因社会历史条件不同而有所差异。生态文明制度运行正义指“怎么做”之正义，是形式正义，是对制度设计的严格服从并据其一视同仁地处理生态环境治理、生态环保等相关事务。其次，生态文明制度设计正义关涉制度所追求的善目标，即制度应能推动生态文明建设进程并保障全体人民在生态领域的公平共享，生态文明制度运行正义关系到制度设计所寻求的善目标能否实现。最后，生态文明制度设计正义倾向于理想性，重在扬善，现行制度设计是人们基于对现实生态建设事务的观察、为破解现实难题走出现实困境所定目标，是一种理想。生态文明制度运行正义则倾向现实性，是制度理想的实现途径，侧重于抑制恶行。制度运行过程中能否取得良好成效受制于制度设计，正义的制度设计在运行时必然更易为人们所接受，施行难度更小。

万俊人曾指出，制度正义的实现对社会客观条件与个人动机主观条件的依赖度极高，宗教、道德、哲学等社会文化价值资源与将制度规范内化为内在行为动机的个人是实现正义的必要支撑[4]。因此，要实现生态文明制度正义，除了要求制度设计公正公平，还需依靠社会涵育道德情怀的文化氛围、培养有德性的公民、健全权力监督体系等来配合保障制度运行正义。

(三)新时代生态文明制度正义理论基础

人与自然和谐共生的种际正义、人类命运共同体的代内正义及绿色可持续发展的代际正义是新时代生态文明制度正义的理论基础。

第一，人与自然和谐共生的种际正义。人与自然和谐共生是中国生态实践的显著特征，中国环境质量改善取得从理念到实践的重大历史性突破，证明了人与自然可以也应该和谐共生。种际正义是指人与自然界其他物种间生态利益享用与生态义务履行的公平正义。人类与自然界其他有生命物种共享着大自然无偿提供的水、空气、土壤等自然资源，这是一条各类要素相互依存的完整生态链，任一要素受到伤害甚至消失会对整个生态链产生巨大影响，唯有和谐共生才能持续发展，因此，将自然纳入道德伦理视野，呼吁人类在追求社会发展时尊重生态规律以维护自然稳定平衡，对于调节人与自然关系意义重大。

第二，人类命运共同体的代内正义。构建人类命运共同体是中国提出守护人类共有家园之方案，习近平主席2017年在达沃斯、日内瓦发表主旨演讲时指出，地球是目前适宜人类生产生活的唯一家园，我们需要为当代人考虑、也要为后代子孙尽责，保护好唯一的家园，保护地球生态是人人应尽义务。代内正义是指当代人之间，不论国别与族别、宗教信仰、个人财富等方面差别多大，都有同等权利依托自然资源价值维系自身生存与发展，也有同等责任和义务保护生态环境。这既适用于国内不同区域，也适用于国际上不同发展程度的国家。当代公平与否会代代传承，代内正义是代际正义之基础。

第三，绿色可持续发展的代际正义。当今发展必须坚持绿色新理念，不竭泽而渔才能生生不息永续发展,加快构建新发展格局亦需生态环境保护作支撑保障[5]。代际正义是指当代人与后代人拥有同等权利依靠自然生存与发展，要求当代人科学合理利用资源。人类在开发利用自然获得收益的同时需承担如自然资源过度消耗与环境急剧恶化等生态成本，因此，当代人在配置资源与享用环境时必须主动承担保护义务，掌握好利用自然资源的度，以保证满足当代人发展要求并兼顾后代人发展需求。

二、新时代生态文明制度正义现状

十八大以来，新时代生态文明制度正义成效显著，但其依然存在一些正义问题，遵循制度内在逻辑，分层次理解其正义问题有利于建构更具针对性的制度正义的具体路径。

(一)新时代生态文明制度正义成效

十八大以来，生态文明建设被纳入我国“五位一体”总体布局，自2015年4月明确加快推进生态文明制度建设目标，到十九届五中全会强调要完善制度体系建设，提升生态系统质量和稳定性，生态文明制度建设已基本形成体系，其正义成效主要体现在生态红线制度维系底线正义，生态补偿制度奠定分配正义，生态督察制度凸显矫正正义。

第一，生态红线制度维系底线正义。“底线伦理”于20世纪90年代在中国得到探讨深化[6]。底线正义是正义最基础要求，具有普遍主义与强调基本义务两大特征，对所有人平等要求并强调所有人都必须坚持履行基本义务[7]。制定生态红线制度是维系生态领域底线正义的重要手段，具体来说，生态红线制度通过重塑环保责任主体观念、规约环保责任主体行为和推动全社会生产生活方式绿色转型等，以约束并引导人类发展实践不逾越生态红线及威胁生态安全。生态红线制度包括：一是空间红线。它指依法在重点区域所划出的严格生态管理控制边界。二是环境质量与资源消耗红线。环境质量红线基于人类与生态系统的健康需求；资源消耗红线则规定了可再生或不可再生等多种类型自然资源利用上限。三是技术标准、排放标准等政策红线。这是为满足空间红线、质量红线而以政策规定形式存在的标准。

第二，生态补偿制度奠定分配正义。收入分配领域存在分配正义，自然资源分配过程中也存在分配正义。分配正义对于生态文明建设来说，是指在代内视域或代际视域下环境损益的分配公平，相关主体的利益需求分配要科学合理。生态补偿制度是调整当前生态领域利益分配失衡格局及实现分配正义的有效制度安排。生态补偿制度依“污染者付费”“保护者受益”之思想指导，综合考虑生态系统特定服务功能、发展所附机会成本及所需保护成本，对补偿主体与受偿主体权利与义务进行规定，并以限制、禁止、鼓励与保护的方式推动落实，以平衡受害者和破坏者、受益者与保护者等生态环境利益相关主体之间的利益关系。目前我国已正式启动碳市场，开展碳排放权交易，全国碳排放权交易市场是以生态补偿促进分配正义的典型制度安排。碳市场依据排放单位历史碳排放数据确定企业的温室气体控排责任，碳排放配额分配且排放超出配额一方与低于配额一方之间可以进行交易，这有利于控制温室气体排放，降低全社会减排成本。

第三，生态督察制度凸显矫正正义。亚里士多德认为中庸是正义最高理想，矫正正义即矫正“过度”与“不及”，补救已产生损害使其回归至中庸[8]。生态治理中矫正正义的内在蕴含了调整政府与企业主体履责与所获利益不相称的所得过多之“过度”状态，以及调整个人丧失了应享美好生态权利的所得过少之“不及”状态。发现是矫正的前提，环境保护督察是发现生态治理不正义现象的重要窗口，是实现矫正正义的关键制度安排，自督察制度施行以来，各地存在的环境问题得以被及时发现并有效解决，显著提升了各地生态环境质量。中央生态环境保护督察制度通过明确环保党政同责，实现“督企”向“督政”的重心转移，使党政领导高度重视生态保护，各地党委政府落实责任也更加务实。同时，“督政”压力传递至相关污染企业，倒逼企业增强环保意识，提升整改速度，实现转型升级。

(二)新时代生态文明制度设计正义问题

新时代生态文明制度设计正义问题是指制度在设计时虽坚持正义原则，但依然无法规避因客观因素而导致的不平衡、不公平，主要体现在环保认知差异消解规则普适、生态资源差异影响分配均衡、环保设施差异导致权利不等。

第一，环保认知差异消解规则普适。我国不同地区人们环保认知程度参差不齐，总体而言，经济发达、思想开放地区的人们对于生态文明新思想有更高认可度与执行力。如此必然导致依据我国生态文明建设总体需求设计的制度，在具体落实至不同基层地区时公民认同、接受及实践效果相差甚远，阻碍制度正义理想实现。脱胎于本土生态文化价值资源的非正式制度在精神层面对人们产生影响，推动人们理解并践行生态文明新理念，其及时补位有利于突破正式制度面临环保认知差异消解规则普适问题时暴露出的局限性，但当前我国生态文明非正式制度供给不足。

第二，生态资源差异影响分配均衡。从空间维度看，我国生态资源东中西部地区差别大，固有国土空间差异导致人们无法均衡享有自然资源，以生态碳汇能力为例，森林、草原、湿地、海洋、土壤等都具有固碳作用，但各地区资源量不同，碳汇能力也相应不同。从某种意义上说，生态资源所附经济利益与人们关系最为密切，若制度设计无法保障人们平等利用当地生态资源创收，则无法同等程度刺激人们保护环境，当前制度设计对生态资源差异考虑欠缺，生态资源整体优势与积聚效益尚未充分挖掘。

第三，环保设施差异导致权利不等。当前我国发展不平衡不充分，各地环保设施建设标准存在差异，人们生存权、健康权及生态环境权利的实现因之存在不平等。一方面，城乡不平衡表现突出。农村往往是城市发展淘汰污染企业、转移产业垃圾的承载地，且农村受经济、思想、科技等因素影响环保设施水平总体不及城市。另一方面，东西部地区差异明显。西部地区多为沙漠高原，更多依靠开发自然资源发展经济，发展速度较缓，环保设施标准相对较低，不及交通便利经济实力强的东部地区。总体而言，经济较落后的农村、西部地区人民环境权、发展权的实现受到环保设施水平制约。

(三)新时代生态文明制度运行正义问题

新时代生态文明制度运行正义问题是指制度施行时因主观因素导致无法实现正义理想，主要体现为环保主体平等担责共识缺乏、环保决策协同机制有待完善、公正监督环保机制尚未健全。

第一，环保主体平等担责共识缺乏。生态文明制度涉及社会关系结构调整、社会利益分配，是多个利益主体参与的制度安排[9]。制度施行时不同主体之间若未树立平等担责共识，容易因某一主体责任缺位影响制度运行正义。一是当前“唯GDP”政绩观仍主导着部分地方政府决策，政府环保责任意识缺位。二是企业作为产品废弃物排放主体须承担相应生态治理责任，但目前企业端逃避履行环保主体责任现象时有发生。三是我国生态文明理念尚未成为民众的普遍共识，大多停留于理论层面难以运用于实际，社会公众主体责任意识缺位。

第二，环境协同治理能力有待提升。我国地域辽阔，山水林田湖草等自然资源往往跨省跨区域存在，如长江流经11个省市，近年来推进长江大保护战略通过沿线省市协同发力取得明显成效，但沿江地区无生态治理及监督的统一规划与标准，环保协同机制不够健全，长江流域治理碎片化、分段化问题突出，长江虽总体水质良好，但干流局部水域及部分支流河段污染严重。可见要开展对某一跨区域生态资源的保护与治理沿线地区必须协同联动、联防联控方能实现，目前我国在跨区域司法协作机制、集中管辖制度、执法与刑事司法衔接机制建设，综合运用刑事民事行政方式防范纠正生态违法行为等方面还有很大提升空间。

第三，公正监督环保机制尚未健全。制度运行时牵涉到具体部门或个人权力与利益，若不监督掌权者则极易产生腐败减损制度落实实效，影响制度运行正义。目前我国公正监督环保机制亟待完善。一是当前我国多数监管属于事后监管，事前生态影响评估、事中严格管理欠缺，政府生态监管机制有待完善。二是生态监督执法手段较单一，未能有效利用科学技术手段开展分类监督与差异化监督，执法方式与效能还有很大提升空间。三是人们大多没有树立生态价值观且能正确用其指导自身行为，社会公众主动参与生态监督程度不高。

三、新时代生态文明制度正义建构原则与路径

新时代生态文明制度正义源于制度设计层次与制度运行层次，因此，需从这两个层次寻求正义建构原则及具体路径以破解正义问题。

(一)新时代生态文明制度正义建构原则

新时代生态文明制度基础和起点是社会主义，其正义理想是实现生态文明全面进步与全体人民在生态领域的公平共享，党的领导与顶层设计、以人为本是价值核心、生态与发展利益兼顾是遵循的应然原则。

第一，坚持党的领导与顶层设计。一方面，生态文明建设是我国“五位一体”总体布局的重要一环，生态文明制度涉及人与人、人与自然关系以及社会生产生活各方面制度与体制问题，能否妥善处理各种利益关系关乎正义实现，坚持党的领导是有效解决这一问题的制胜法宝。另一方面，通过社会整体行动有利于更高效解决生态问题，顶层设计从全局出发并注重上下互动，统筹生态文明建设全方位开展，同时要激发全体人民参与生态建设的积极性与创造性。

第二，以人为本是价值核心。唯物史观认为，人民是历史的创造者，生态文明制度的正义理想在于保障人民在生态领域的公平共享，尊重民意、凝聚民力、汇集民智是理想实现的依靠。生态文明制度始终坚持人民立场具体体现在：制度设计时坚持全心全意为人民服务的观点，为人民谋取生态领域最大利益。同时，也要教育引导人民认识自然界固有客观规律，并不断提升自身对生态相关问题的认知、实践、审美等方面的潜在能力，以自觉投身于生态文明制度正义建构的伟大事业中，在运行阶段助力制度正义实现。

第三，生态与发展利益兼顾。该原则旨在强调开展生态环境保护与追求经济发展利益同等重要。习近平总书记在十九大报告中指出，“人与自然是生命共同体”。我国必须追求高质量发展与绿色发展。自然力物化于劳动资料与劳动对象中，破坏自然生态就是自毁生产力之自然力源泉。人民作为共建生态文明社会主体具有与环境权益相对等的责任与义务，应基于最大限度保存生态价值的完整性与独特性转化生态价值为社会价值与经济价值，让美好生态环境持续造福于人。

(二)新时代生态文明制度设计正义建构的路径

制度设计正义问题破解基本路径具体有：补足生态文明非正式制度供给、中和生态资源地区分配非均衡、平衡各类发展区环保设施建设。

第一，补足生态文明非正式制度供给。地区文化底蕴直接影响当地人们认知系统及行为模式，因此可通过培育生态文化引领非正式制度建设[10]。其一，弘扬塞罕坝精神。习近平总书记强调，“抓生态文明建设，既要靠物质，也要靠精神”。传承牢记使命、艰苦创业、绿色发展的塞罕坝精神对于全国生态文明建设具有重要示范意义。其二，发扬钉钉子精神。生态文明建设没有捷径可走，土壤修复、大气治理、水域净化等绝非一两年可以完成的目标，需要摒弃功利思想，稳打稳扎。其三，挖掘乡村文化资源。农耕文化所孕育的农学思想、耕作制度等与和谐低碳等理念高度契合，乡村景观文化则通过自然环境、聚落、田园、社会生活等不同景观组合形成的美展现出人与自然和谐之美，这些都是培育生态文化可以依托的乡土资源。

第二，中和生态资源地区分配非均衡。区域生态资源禀赋差异带来的不平衡主要表现在区域经济发展不平衡，解决此问题的重点在于探索实施生态产品价值实现的有效路径，生动演绎“绿水青山就是金山银山”理念。一方面，良好生态环境资源蕴含潜在消费需求，这些潜在需求又可能激发供给、形成新的经济增长点[11]。因此，必须有针对性地挖掘各类区域的独特生态价值、探索当地实物产品的生态价值及所附生态服务价值，健全纵向生态补偿机制与区际利益补偿机制，寻求最佳的价值转换途径并将成功经验总结推广。另一方面，乡村生态资源丰富，通过政策倾斜、资金扶持等方式吸引人才、技术、资本等流向乡村，可促进实现乡村生态产品价值、缩小城乡差距。

第三，平衡各类发展区环保设施建设。各类发展区即经济发展程度不同的各个地区，其生态环保设置标准不一影响人们平等享有生态权利，统筹各区域协调发展、共同繁荣是破解该问题之关键。一方面，城市地区比重上升农村地区比重下降是现代化进程中的客观规律，但不管发展到何种程度城乡依然将共生并存这也是客观规律，因地制宜整治农村人居环境、实施乡村建设行动，推动新型工农城乡关系形成，充分挖掘农村发展潜力，以经济发展助推农村环保设施水平提升是重要目标。另一方面，加快生态经济带、内陆与北方地区的都市圈与城市群建设、实现区域间生态公共服务均等化有利于缩小区域间发展差距，实现大中小不同类型城市的协调发展与融合发展新态势。

(三)新时代生态文明制度运行正义建构的路径

破解制度运行正义问题的基本路径主要有：引导环保主体平等担责、完善环境决策协同机制、健全环保监管督察机制。

第一，引导环保主体平等担责。明晰各类环保主体责任并细化落实至某一主体甚至个人，能有效减少制度因主体利益博弈而遭遇执行力弱化，是制度运行正义建构的必要举措。其一，各级政府及其部门是环保第一责任主体，为提升其环保执行力，开展“环保也是政绩”观念教育，对环保工作绩效施行奖惩制、问责制、一票否决制是重要举措。其二，关停未完成污染防治任务的企业、整顿各类生态违法企业、严格企业环保准入门槛等约束性指标，是提升企业环保主体责任意识的有力手段。其三，美丽中国建设与每个人息息相关，应鼓励非政府环保组织、人民群众等自觉担责，将“要我环保”外部约束转变为“我要环保”的自觉行动。

第二，完善环境协同治理机制。完善环境协同治理机制有利于提升生态环境问题综合协同治理能力。其一，建构多元治理格局。支持各部门、地区开展交流合作，联动执法，联合监测，建构相关区域统分结合、整体联动的环境治理联防联控机制。其二，推动生态治理数字化转型。推广物联网、云计算、人工智能等高新技术在生态治理领域的运用，利用天地一体化监测网络，实时监测相关区域生态要素，实现全流域网络化、数字化、智能化治理。其三，推动生态治理专项立法，推行负面清单管理制度并建立动态调整机制，严禁相关区域不符合土地利用总体规划、主体功能地位、城乡规划的各类开发活动，并依据实施进展定期评估、动态更新。

第三，健全环保监管督察机制。健全环保监管督察机制是生态文明制度运行正义建构的重要议题。其一，落实生态环境监督正面清单管理。各级生态环境部门需主动做好正面清单管理工作，并监督检查下级部门细化落实相关措施，突出精准、科学、依法治污，提高生态环境执法效能。其二，推动生态环境差异化监管，充分利用卫星遥感、视频监控、用能监控、无人船、无人机巡查等科技手段，夯实生态文明制度的数据基石与技术基础，优化生态环境执法方式。其三，基层人民投诉举报是精准发现生态问题的有效途径，应公布投诉举报途径，设置监察专员与基层环保督察网格员，健全公众环保监督机制，鼓励全社会参与生态环境保护监督。

“让人民过上好日子”是中国共产党矢志不渝的奋斗目标，无论生态文明建设还是美丽中国建设，都是为了满足人民对美好生活的向往。生态文明制度建设使生态文明建设常态化、制度化，保障了生态文明正义理念的落地生根。对生态文明制度正义的诠释和正义问题的剖析，是制度建设的前提和基础，能更好地保障制度制定和运行的延续性、稳定性。生态文明制度正义的实现需要始终坚持党的领导与顶层设计、坚持人民立场、坚持生态优先绿色发展，树立“功成不必在我”理念，代代相传，一以贯之，一张蓝图绘到底！