古代监察官制度为何最终失灵

杜君立

中国戏曲有悠久的历史，其中，清官判案戏是传统戏曲的主要题材之一，海瑞、包拯常常是其中的主角，在中国民间早已家喻户晓。他们也都是中国古代监察史上的著名人物。

一般而言，中国古代官僚体制大体可分为行政、军事和监察三大块。行政以文官为主，负责治民;军事以武官为主，统领军队;监察以言官为主，负责对权力进行监督。用俗话来说，监察就是管官的官。

但在古代，皇权是至高无上的绝对权力，其设立官僚体制的初衷就是维护皇权，监察制度也并不例外。受此局限，古代监察官制度逐步走向平庸甚至名存实亡亦是必然。

在整个世界史上，中国官僚制度是最为早熟的。秦始皇统一六国，以皇权制度建立了一个大一统的帝国，便设立了丞相、太尉、御史大夫的三权分立制度。作为皇帝的近臣，御史大夫的地位仅次于丞相，职责是纠察百官失信与违法。

汉承秦制，到汉武帝时，全国被划分为十三州，每州设刺史一人，代皇帝监察地方，即所谓“奉诏条察州”。刺史以下，还有督邮负责督察县乡。督邮身为监察官，位轻而权重。在《三国演义》中，刘备在安喜县遭督邮轻侮，张飞怒鞭督邮。

皇权之下的中央帝国，各种权力和资源都集中于首都京师。因此，还特设“司隶校尉”一职，负责纠察和弹劾包括丞相在内的京师百官，权力之大，“无所不纠”。

在秦制基础上，汉代在中央设御史府（台）的同时，增设丞相司直和司隶校尉为中央监察官，此外还设有给事中与谏议大夫。其监察制度之严与监察官权力之大，开历史之先河，也为以后历朝历代树立了制度榜样。从魏晋隋唐到宋元，中国的监察制度自成体系，垂直管理，更加完善和成熟，甚至出台了专门的监察法规。

在中国历史上，唐太宗以虚心纳谏闻名，他不仅将谏议大夫的品秩从五品提升到四品，还让其参加三品以上高官的朝会。“敕自今后中书、门下及三品以上入阁，必遣谏官随之。”事实上，中书省和门下省作为最高权力机构，其设置初衷也是为了互相监督。所谓三省六部之三省，即尚书省为行政机构，中书和门下为决策与审核机构。

从成吉思汗到忽必烈，蒙古铁骑南征北战，统一了一个前所未有的大帝国。忽必烈说：“中书省是我的左手，枢密院是我的右手，御史台则是用来医治我的左右手的。”一个管行政，一个管军事，一个管监察百官。忽必烈以为如此完善的官僚制度，帝国将长盛不衰。

然而，大元帝国的命运并不比大秦帝国好多少。

一个国家的衰败和走向灭亡，首先是官制的败坏，而官制的败坏则首先是监察制度的失灵。秦始皇在世时，就一意孤行，设官不用，“天下之事无大小，皆决与上。上至衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息。”等到秦始皇一死，“群臣谏者以为诽谤，大吏持禄取容，黔首振恐。”

强秦如此，以后的汉唐也不遑多让。每个帝国晚期，都呈现出相似的败相：权力失衡，聚敛为奸，官制糜烂，宦官专权，内忧外患，民变四起，王朝周期性的覆灭在所难免。

任何政治制度都离不开人，指望明君良臣可以创造一时的清明盛世，但要长治久安，最终还是要依靠法治。唐太宗说：“法者，非朕一人之法，乃天下之法也。”但以权废法、以权代法其实是中国古代政治的常态。

宋元之后，中国的政治文化和国家治理水平都走下坡路，一方面，官僚机构叠床架屋，官吏群体数量日趋庞大，另一方面是中央集权转向君主集权。明清两朝彻底废弃了宰相制度，皇帝一人大权独揽;在权力结构失衡的同时，人治代替法治。黄仁宇在《万历十五年》中指出，中国两千年以来，以道德代替法律，至明代而极，这就是一切问题的症结。

在早期中国历史中，皇帝并不像人们所想象的那样可以为所欲为，也不是所有皇帝都是恣意妄为的独裁者。

在中国古代，监察制度不仅用来监督官员，也用来为皇帝的决策纠错和纠偏。因此，古代监察制度包括两部分：一是御史监察系统，二是谏官言谏系统。

御史以弹劾手段来纠察官邪，肃正朝纲;谏官发挥“苦口良药利于病”的精神，“讽议左右，以匡人君”。与御史相比，谏官面对的皇权这个极权，所承受的压力和风险要大得多，无论是谏诤封驳，还是审核诏令章奏，不仅需要政治智慧，更需要巨大的勇气。

不管是御史还是谏官，他们的终极任务仍是为皇帝服务，或者说为皇权服务。监察官是“天子耳目风纪之司”，代表皇权监察各级官吏。在某种意义上，监察官扮演着皇帝与官僚之间第三方的角色：一方面，皇权借用监察官来控制官僚;另一方面，监察官作为官僚一分子，也试图控制皇权。安史之乱中，宦官李辅国拥立肃宗，特设“察事厅子”以监督百官，又加封中书令，肃宗犹如傀儡，代宗甚至尊李辅国为“尚父”。

晚清监察御史江春霖在任6年，上彈劾奏折68件，指名道姓的超过15人，直声震朝野，被誉为“谏官第一人”。

皇帝为了统治人民，设立了官僚机构，而为了控制官僚，又设立了监察机构。最早的监察机构尚属于官僚体系的一部分，受丞相或少府节制，后来就直接由皇帝控制，即御史由皇帝任命，也只对皇帝负责。

从秦汉到明清的两千年，监察制度不可逆转地走向畸形，尤其是谏官，逐步被虚置和空转，最后废弃，而皇权最终摆脱一切羁绊，成为一种不受监督和控制的力量。

杜甫曾经做过短暂的谏官，即“左拾遗”，一言不合皇帝的心意，便被贬了。唐代台谏并立，自宋以后，言谏制度不断萎缩，谏官职权彻底转向。宋代谏官的主要职责已不是谏诤君主，而是改成“凡朝政阙失，大臣至百官任非其人，三省至百司事有违失，皆得谏正”。此后，谏官地位每况愈下，逐渐消失。

在谏官退化消失的同时，御史的权力却越来越大，有的甚至受到贪官拉拢腐蚀，与之同流合污。至此，监察制度已经形同虚设。明朝甚至出现了锦衣卫这样的特务监察机构。

早在汉朝时，刺史就以监察官的身份凌驾于太守之上，成为地方行政军事首长。巡抚本是“巡行天下，安抚军民”，和总督一样，都属于监察事务的临时官职，因事而设，事毕即撤。按理说，总督、巡抚均归属都察院系统，但明清时期，总督与巡抚皆为地方军政大员，合称督抚。监察官越俎代庖成为行政官，乾坤独断，使监察消弭于无形。

庚子之乱中，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞、两广总督李鸿章和闽浙总督许应骙、四川总督奎俊、铁路大臣盛宣怀、山东巡抚袁世凯等地方督抚联合发起“东南互保”，朝廷权威被严重削弱，这为清朝覆灭敲响丧钟。

赵冬梅在《法度与人心》中说，“具体的皇帝”与“抽象的皇帝”之间的张力，构成皇帝制度的最大矛盾。传统皇权体制的核心是皇帝，再好的监察制度，其根基依然有赖于皇帝个人的品性，这既有偶然因素，也有必然因素。在皇帝制度下，同一王朝之中的历代皇帝的能力水平通常都是“递减的”，越到后面越平庸。

在传统制度下，唯一可以对皇帝构成约束的或许只有历史。按照中国“左史记事，右史记言”的传统，“君举必书”，皇帝的一言一行都会被史官记录下来。门下省的起居郎和中书省的起居舍人都是记注官。这种“实录”无形中构成对皇帝的监督和威慑，即使一个平庸的皇帝，也要顾虑到错误言行带来的历史后果。

中国自古是官本位社会，官吏地位尊贵崇高。监察制度的设计初衷是监督官吏，“以卑察尊”。对监察官最大的激励主要是名和利——从远处说，刚正直言可获青史美名;从近处说，会从皇帝那里得到丰厚的奖赏，“秩卑而赏厚，成劝功乐进”。

御史作为皇权的代表，手握尚方宝剑，官职不高，但权力却很大，即秩卑权重，以小制大。“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整伤吏治之威重。”在西汉时，御史和刺史品秩仅为六百石，相当于低级县令，但刺史依《六条问事》，可监察二千石地方长官。唐代监察御史仅为正八品上，但有权监督六部尚书，奉制巡按，气派“震慑州县”。

到了清朝，都察院是有别于其他衙门的“清要之司”，言官被视为“清班”，不仅地位非一般官吏可比，其权威也得到极大保障。据相关记载，雍正六年（1728年）前，都察院都事、经历、笔帖式等办公、文秘人员，不论品级，均穿“獬豸补服”，以标志其具有铲恶锄奸的权威。一般官吏不准私谒监察官，故言官住宅都贴有“文武官员、私宅免见”“一应公文衙门投递”等字样。

对于监察官的履职，清代虽许言官“风闻言事”，但所奏所劾必须以真实确切为原则，否则要受到相应处分，以此防止监察官假公济私、图报私怨的讦告恶习。

不过，监察官的权威依然因受皇权的掣肘而经历起起伏伏。监察官权威不申，不但使其尽职不成，且人身安全以难以保障。

唐贞元十九年（803年），关中大旱，韩愈为监察御史，见灾民流离失所，饿殍遍地，而当时负责京城行政的京兆尹李实却封锁消息，谎称五谷丰登。韩愈怒上《论天旱人饥状》疏，提出弹劾。不幸的是，韩愈的弹劾并没有影响李实的仕途，韩愈反受其害，遭到贬谪。

明代海瑞颇有中国传统士人成仁取义的风范，但这在当时的官场并不受欢迎。他年逾古稀被任命为南京都察院右都御史，见官吏贪腐成风，义愤填膺，建议皇帝恢复太祖旧制，对贪污八十贯以上的官员剥皮实草，一时间成为整个官场的公敌，被御史房寰弹劾。

海瑞孑然一身，没有儿女，死后只留下十余两银子，连办葬礼都不够。他用过的葛布帏帐和竹床破烂不堪，见者无不悲泣。

即便是在清代，监察官遭人冷遇、被人辱骂毒打甚至暗害的情况也多有发生。

历史学者倪军民认为，由于监察官的保障机制多為皇帝一人左右而波动运行，这就难免失衡，从而使其徒有虚名。如清代皇帝都似乎患了一种“恐明症”，对明末言路招权纳贿、互立党援等风气深恶痛绝，矫枉未免过正。因此，历代皇帝都极端重视对言官的反监保障，反监保障之外又有禁律，从而影响了监察官的人身和职业保障。

海瑞孑然一身，没有儿女，死后只留下十余两银子，连办葬礼都不够。