城市公共危机协同治理模式下公民参与机制研究

摘 要：传统的危机应急管理模式难以克服城市社区公共危机治理带来的一系列问题。面对城市社区人员流动性大、人口集中的特点，当前城市公共危机的治理需要創新治理模式，需在多元主体共同参与的基础上进行协同治理，更多鼓励社区居民积极有效地参与。本文对传统危机管理体制影响下的公民参与问题、公民参与对危机协同治理的重要意义和影响等方面予以分析，进一步探究协同治理模式下的公民参与机制构建问题。

关键词：城市社区;公共危机;协同治理;公民参与

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.10.057

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，社会治理要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。长期以来由政府主导的城市公共危机治理，未能与公众建立有效的沟通机制，既不能及时向公众传达政府的声音，也时常无法及时收集公众的意见与想法;而社会公众也因不了解政府治理体制下的城市公共危机，导致公众参与往往处于被动应付和接受指令的境地。若想从根本上减缓或消除公共危机对城市社区造成的不利影响，还需从协同治理的角度予以系统应对公共危机，积极鼓励和支持社区居民广泛参与，帮助城市社区快速恢复生产和生活秩序，形成良好治理效果。

1 传统危机管理体制影响下的公民参与问题

1.1 公民参与缺乏主动意识

当前中国公民社会尚未形成，公民精神的成长上尚显不足，明哲保身的传统思想，仍深深影响着当前中国百姓的行事作为。在重大公共危机面前，中国的普通百姓更多将自身设定为危机管理的客体而非危机管理的主体，认为自身应是国家危机救助的对象，而非与国家一道治理危机的管理者。公共危机发生之时，地方政府会极力宣传全民参与和志愿服务的重要性，但由于普通民众缺乏公共危机治理愿望和意识，往往会将所有的危机应对希望和责任推向当地政府和基层社区，而地方政府和基层社区单向主导的危机治理模式，往往会因行政资源自身的有限性和医疗资源调度分配的不及时不合理，疲于应付，难以做到尽如人意。

1.2 公民参与非理性化表现突出

面对突如其来的重大公共危机事件，起初民众表现出的更多是不安和恐慌，甚至会非理性地抢购生活物资，导致市场的混乱。此外，一些不良自媒体公众号时而推送一些没有科学依据和权威专家认定的不实消息，再加上感性化和现象化认知网民的非理性评论，容易导致谣言四起，更加剧了民众的恐慌情绪。面对公共危机，无论是公民在现实生活中掀起的非理性化“抢购”浪潮，还是网络世界的无序化、非理性参与，对公共危机事件的解决百害而无一利，只会无谓地增加公共危机的治理成本。

1.3 公民参与专业化能力表现不足

长期以来，中国公民参与公共危机的治理大多表现为个人的自愿行为，缺乏一定程度的组织化参与。无论是在家庭教育还是学校教育中，公民个人大多缺乏公共危机管理知识的宣传和危机应急管理能力的训练，而部分工作单位虽会偶尔组织应急管理方面的能力训练，但大多还是形式大于内容，没有实质性地促进单位员工危机应急管理能力的提升。然而，面对突然爆发的重大公共危机事件，虽则需要大量的志愿者加入危机应对之中，但是面对不确定性和危害性极大的不可预测的风险，普通民众若不能采取万无一失的防护作用，在直面危机之时甚至会伤及自身。

1.4 公民参与缺乏制度保障

政府一直以来主导甚至垄断着社会公共事务的管理，往往忽视甚至排斥社会力量的参与。公众没有参与社会公共事务管理的传统、习惯，缺乏有效的参与体制、机制等相关制度安排。面对重大公共危机事件，公民参与无所适从，难以找到合法有效的公民参与渠道。当前我国虽已制定了一系列公共危机事件应对的法律文件，但尚无一部法律明文规定公民应当如何参与公共危机的治理，公民参与危机治理过程中的责任义务划分和权利保障问题尚无明文规定。公民参与法制化的缺乏，使得公民和各种社会组织的参与不被政府决策机构所重视，公民即使有参与的愿望也无法实现。正是由于公民参与公共危机治理法治建设上的不足和制度保障的缺失，导致当前城市社区居民参与的无序化，从而影响了公共危机治理过程中公民参与整体进程的推进。

2 公民参与对危机协同治理的重要意义和影响

2.1 有助于危机治理共同体的形成

若想改变传统危机管理体制带来的不良影响，实现政府、社区组织、非政府组织和社区居民等多元主体的协同治理，公民参与必不可少，因为传统的政府应急管理体制难以应对突发性的和破坏性极强的公共危机影响。公民的有效参与，不仅是政府获取危机信息的重要渠道，也是社区组织和非政府组织壮大自身力量，减轻危机应对压力的重要力量源泉。公民参与的进一步深入，更是公民责任的回归和公共精神的重要体现，有助于志愿服务力量的汇聚，从而形成强有力的危机应对共同体，实现社会的和谐健康发展。公民的协同参与，有助于加强政府和群众之间的关系，通过公共危机治理上的合作，进一步凝聚群体治理力量，提升自治的积极性和有效性，增强治理共同体应对公共危机的能力。

2.2 保障公民基本权利的实现

公共危机应对过程中，公民参与的有效进行，有助于保障公民危机知情权、决策参与权等基本权利的实现。社区居民参与危机治理，对危机发生前后整个过程的了解，有助于社区居民快速做出正确的反应和应对举措，有效降低公共危机事件对其生命和财产造成重大破坏和影响。社区居民参与公共危机事件的治理和决策，可通过对其自身利益的合理诉求和表达，实现对自身民主权利的重要保障。

2.3 提升公共危机治理效能

公民的有效参与，不仅能增加危机决策的民主化，也能在一定程度上避免公共危机应对政策和决策的盲目性和片面性情况的发生，从而提升政策制定的科学性和危机决策的合理性。公民的有效参与，能够实现政府和社区群众的良好互动，政府可在广泛征求社区群众意见的基础上，对公共危机应对所需物资和服务进行科学合理化的供给和配置。公民的积极有效参与，在增强人们彼此之间信任与合作的基础上，可形成的良好的公共危机社会应急治理网络。同时，集公众之能力和所长，促成治理思路和治理途径的多元化、民主化，既贴合民众需求，又对症下药，形成一定程度的赋能效应，不仅仅有利于具体公共危机事件的有效解决，而且推及相似、相异公共危机事件上，从而整体上提升公共危机的治理效能。

3 协同治理模式下的公民参与机制构建

3.1 转变治理思维和模式

若想促进公民有效参与，需要转变传统的危机管理思维和模式，提倡多元协同治理思维和模式的运用和构建。公共危机的多元协同治理，使得政府已不再是公共危机治理的单一主体，其他危机治理主体的加入，为社区居民参与公共危机治理提供了多元化的参与渠道和组织路径。价值认同基础上的城市社区，成为多元主体进行公共危机协同治理的对象。多元主体共同参与而形成的群策群力局面，为公共危机前期预防、中期响应和后期恢复提供了危机复合治理模式构建的组织平台和群众基础，也为公民有效参与公共危机治理营造了良好的治理环境。

3.2 提升公民参与意识和能力

在多元协同治理结构形成的过程中，政府应发挥社会资本的重要作用，加大对公共治理参与意识的宣传，在社区树立公民意识和协同治理意识，改变过去对政府管理的片面认知。公民参与意识和专业化能力的提升，是协同应对城市公共危机的内在要求，是提升公共危机应对效能的重要举措。只有每个公民个人承担相应的社会责任，才能保证社会的和谐健康发展。责任感帮助人们努力挖掘人自身的本质力量和本性。然而，公民公共危机参与意识和专业化能力的提升，需要的不仅是加强家庭教育和学校教育中关于危机管理方面知识的宣传，同时还需加大对公共危机应急管理能力方面的训练。在强调公民个体责任和培育其公共精神的同时，需要约束的是公民个体的权利义务边界，在主动服从公共危机治理整体要求和安排的同时，增强公民个体参与公共危机治理的自觉性和积极性，充分发挥其主观能动性作用。

3.3 强化现代治理技术和网络的运用

城市公共危机协同治理模式下的公民参与机制的构建，更应强化现代治理技术和网络的运用。当前，以政府为主导的社区网格化治理结构，其优点在于超强的执行力和运转的高效性，能够将资源有效地整合，特别是运用信息技术手段实现管理的全覆盖，而这为公共危机应急管理网络的形成提供了良好的治理基础和技术支撑。在借助当前社区网格化治理结构和现代信息技术的基础上，可对现代治理技术进行不断的迭代升级。在借助大数据平台的基础上，开发运用便于社区居民沟通、交流和互动的网络治理APP。有效构建线上和线下的政府与社区居民互动的公共危机治理网络，便于公共危机管理过程中快速征集相关民意诉求和危机反馈意见，第一时间向社区居民传递公共危机的相关信息和应对之策，从而有效发挥公民参与的积极作用。

3.4 加强公民参与的制度化保障

面对公民参与公共危机治理无所适从的局面，国家应通过法制化建设渠道，对公民参与公共危机治理的方式方法、权利保护和责任义务履行等问题予以明确规定，消解公民参与公共危机治理的困惑和后顾之忧。应将公民参与公共危机治理的具体内容，纳入公共危机事件应对的相关法律文件之中。依法参与，依法治理，才能保证公民参与公共危机治理程序的正确性和规范性，才能真正实现公民参与之责，保障其公共危机治理的知情权和决策权。同时，制度化促使有权力的政府职能部门真正参与城市社区的公共危机治理，而非传压于基层社区工作人员，这不仅壮大了公共危机的治理力量，也进一步提升了治理的专业性和有效性，使公民参与的作用得到充分有效的发挥。

4 结语

城市社区作为城市居民生活的聚集地，公共危机的爆发势必影响众多人。而对公共危机的预防、响应和恢复，不仅需要政府部門的及时介入，更需多元主体的共同参与，构建形成公共危机社会应急网络。从传统公共危机应急管理体制到现代公共危机的协同治理，公民积极有效的参与发挥着至关重要的作用，是实现城市社区和谐稳定，提升城市社区现代化治理化水平的关键举措，亦是未来城市发展和公共危机治理效能提升的内在要求和大势所趋。

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基金项目：本文系2020年度江苏省高校哲学社会科学研究一般项目“公共危机事件应对中的城市社区协同治理机制研究”（2020SJA2232）资助的阶段性研究成果。

作者简介：孙必胜（1985-），男，汉族，安徽芜湖人，硕士，南京理工大学紫金学院讲师，研究方向：公共危机管理、城乡基层治理。