将分类指南贯穿自然资源全生命周期管理

宁晶

日前，自然资源部发布《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称《分类指南》），明确国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类的总体框架及各类用途的名称、代码与含义。2020年12月10日，自然资源部召开新闻发布会，对此进行解读。

为什么要统一用地用海分类？

自然资源部副部长庄少勤说：“《分类指南》是实施国家自然资源统一管理、建立国土空间开发保护制度的一项重要基础性标准，对履行‘两统一‘多规合一职责具有重要意义，也是贯彻落实党的十九届五中全会提出的‘多做打基础利长远的工作的具体举措。”

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，党中央、国务院高度重视自然资源管理和国土空间治理工作。2013年，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好”。

2015年，《生态文明体制改革总体方案》提出，要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，著力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复等问题”“市县空间规划要统一土地分类标准”。

2018年，《深化党和国家机构改革方案》明确，自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，具体包括统一调查和确权登记，建立空间规划体系并监督实施，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。改革前，空间性规划重叠冲突的原因之一就是基础分类不统一、不衔接。自然资源部组建后，启动标准梳理和前期研究。在《分类指南》起草过程中，自然资源部深入贯彻党中央部署，包括《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》有关要求，特别是习近平总书记多次强调“规划工作不仅包括编制，还包括实施”“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”。

从“方言”到“普通话”有多远？

“《分类指南》起草历时两年多，充分说明标准制定的复杂性，既需要技术和理论基础，也需要实践基础。”庄少勤表示。

“多规合一”前，相关部门都有各自的用地用海分类标准和实践，有《城市用地分类与规划建设用地标准》《土地利用现状分类》等国家或行业标准。较早实现部门整合的城市在实践中为推进“两规合一”的用地分类进行尝试。

“由于分类管理目标不同、标准内涵不一、名词术语不同，各自有各自的‘方言，国家层面没有统一的标准，相当于没有一个统一的‘普通话。”庄少勤解释。

《分类指南》起草经历了两个阶段。第一阶段，按照“多规合一”目标制定规划分类标准，在总结地方实践、借鉴国外做法基础上形成初步方案，并提交厦门、珠海等自然资源部门试用。第二阶段，按照“两统一”“全生命周期管理”要求，将规划分类标准拓展到国土空间全过程管理的分类标准。2020年以来，自然资源部多次召开会议研究，结合国土三调，将分类名称改为《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》。经过广泛征求意见、反复试点总结提升、不断修改完善，最终形成了覆盖全域全要素全过程的用地用海分类。

与先前标准相比

有哪些新特点新变化？

原《土地利用现状分类》分12个一级类、73个二级类;原《城市用地分类与规划建设用地标准》的城乡用地分类分2大类、9中类、14小类，城镇建设用地分8大类、35中类，42小类;原《海域使用分类》为9个一级类31个二级类。

“《分类指南》在上述基础上进行整合归并，依据国土空间配置利用方式、经营特点等，对用地用海类型进行归纳、划分，采取三级分类体系，设置24种一级类、106种二级类、39种三级类。”部国土空间规划局局长张兵介绍。

《分类指南》具有3个特点和变化。一是体现“全生命周期管理”理念，适应自然资源管理各环节需要。《分类指南》适用于国土调查、监测、统计、评价，国土空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复，土地审批、供应、整治等自然资源管理的全过程。

二是全面落实“五位一体”总体要求，实现国土空间全域全要素覆盖。首先，在全域实现陆海全覆盖，遵循陆海统筹原则，将陆域国土空间与海洋资源利用相关用途在名称上进行统筹衔接;由于无居民海岛多与周边海域一并开发利用，其现行用途分类与海域基本一致，因此将海域和无居民海岛视为整体分类。其次，在陆域实现生产、生活等用地全覆盖，耕地、园地等用地分类衔接土地利用现状分类，并结合国土三调成果，对含义进行修改完善，并将“湿地”纳入用地用海分类;建设用地设置“居住用地”“公共管理与公共服务用地”等一级类，涵盖城乡建设、基础设施建设等各类用地的基本功能。再次，实现建设用地全覆盖，首次明确将“农业设施建设用地”单独列为一级类，下设“乡村道路用地”“种植设施建设用地”“畜禽养殖设施建设用地”“水产养殖设施建设用地”四个二级类，将破坏耕作层的农业设施相关用地单设一类，防止耕地“非农化”“非粮化”，适应农业农村发展新形势、新特点。

三是体现经济社会高质量发展新需要。对建设用地类型的细分进行调整，体现空间差异化与精细化管理需求;鼓励空间复合利用，提出在保障安全、避免功能冲突前提下，国土空间详细规划可在分类基础上确定用地用海的混合利用及地上、地下空间的复合利用;为应对城市未来发展不确定性，增设“留白用地”;鼓励制定差别化细则，在细分规定中提出，可根据实际需要，在现有分类基础上制定分类实施细则。

与国土三调分类如何衔接和融合？

据了解，按照《第三次全国国土调查工作分类》（以下简称《三调分类》），自然资源部目前已查清国土空间土地的利用现状，初步形成支撑自然资源管理的基础数据。

“为充分用好国土三调成果，在分类标准上，坚持《分类指南》与《三调分类》的统筹衔接。”部自然资源调查监测司司长苗前军介绍。

一是在分类标准的规则、目标等方面，深入贯彻习近平生态文明思想，从生态文明建设高度出发，把山水林田湖草是一个生命共同体的理念贯穿始终。

二是在地类类型上保持最大化稳定，在地类名称内涵上保持最大化一致，在地类转换上便于最大化衔接。《分类指南》新增涉及陆地的一级地类中，除农业设施建设和居住用地还需要对《三调分类》中的“农村道路”“公共管理与公共服务设施”地类进一步细化外，其他地类可通過调整《分类指南》名称和代码，与《三调分类》相互转换、直接利用。

此外，《分类指南》吸收了国土三调成果并进一步融合完善，突出耕地资源在国家粮食安全、生态安全中的重要地位，进一步丰富和完善“耕地”地类内涵，增加“一年一季以上的耕作方式种植多年生作物”表述;细化有关地类，满足自然资源精细化管理需求。

对国土空间用途管制有哪些影响？

部国土空间用途管制司副司长赵毓芳介绍，《分类指南》的制定颁布，对依法依规依标准组织实施用途管制意义重大，可以概括为“三个有利于”。

第一，有利于对国土空间的现状和未来进行管理。将陆域和海域现状和规划分类合二为一，既兼顾现在“用作什么”，也兼顾未来可以“用于什么”。

第二，有利于对国土空间实施全域全类型管理。围绕促进城乡融合发展，对城市和农村土地在地类上细分，实现城乡并列、同一口径;更多考虑农业农村发展，客观体现农村用地现状。

第三，有利于对具有生产、生态、生活功能的用地实行更加精细管理。完善耕地定义，明确以“利用地表耕作层种植农作物”为主;细化湿地分类，突出生态优先、绿色发展政策导向;凸显绿地和开敞空间用地，设定“绿地与开敞空间用地”一级类、“公园绿地”“防护绿地”“广场用地”二级类。

陆海统筹如何体现？

《分类指南》将海域海岛资源利用相关用途分为“渔业用海”“工矿通信用海”“交通运输用海”“游憩用海”“特殊用海”及“其他海域”6个一级类，并细分为16个二级类;对围填海形成的陆地，根据其地表土地利用的主要功能或资源保留保护方式，按照陆域用地分类;考虑到无居民海岛与周边海域密切相关，保护与利用分类基本一致，将无居民海岛纳入相应用海分类中统一予以体现。另外，将“沿海滩涂”作为一级类“湿地”下的二级类。

部海域海岛管理司司长高忠文介绍，这种分类体系上的设置，主要基于两方面考虑。一方面，充分体现陆海统筹原则。比如，将“沿海滩涂”纳入“湿地”，体现对湿地资源的陆海统筹，有利于加强滨海湿地保护;明确沿海地区通过围填海形成的陆地按照陆域用地分类，加强了用海用地管理衔接。另一方面，分类体系与原有海域海岛管理中的相关分类体系衔接，进一步整合优化原有海洋功能区划、《海域使用分类》及用岛类型等分类体系，为用海用岛管理搭建统一总体框架和分类基础，并明确提出，在使用过程中可根据需要，在现有分类基础上制定分类实施细则，进一步满足海域海岛用途管制、审批出让等工作需要。（摘编自《中国自然资源报》2020年12月11日1版）