缅北冲突背景下边境自由贸易区避战边民管理研究

张伟

摘   要：近几年缅北冲突频繁，大量避战边民的涌入给我国边境地区带来极大的影响，造成不安全因素增加。目前我国边境自由贸易区对避战边民的管理主要采取应急管理和协同应对等方式。法律制度缺失，无专门机构负责;治理主体模糊，治理效率不高是目前对避战边民管理存在的主要问题。因此，应尽快在边境自由贸易区构建避战边民治理机制。静态层面上，设立专门机构，建立健全法律法规;动态层面上，注重纵向治理能力提升，发挥横向多元主体合力。

关键词：缅北冲突;边境;自由贸易区;避战边民

中图分类号：D823;F752.8        文献标志码：A        文章编号：1673-291X（2021）05-0083-03

位于云南省西部的瑞丽市与缅甸接壤，其境内国境线总长为169.8公里，是我国重要的边境口岸城市，具有独特的区位优势。缅甸自1948年建国以来就由于族际关系问题内战不断，交战双方为缅甸政府军与缅北地区少数民族武装组织。频繁的缅北冲突导致大量的避战边民涌入我国边境地区，对我国边境地区的安全与稳定构成了极大的威胁。2019年8月2日，国务院正式批准设立中国（云南）自由贸易试验区（以下简称自贸区），瑞丽市位于其中的德宏片区。在缅北冲突背景下，边境自由贸易区如何对政府职能进行转变，构建具有中国特色的避战边民治理机制，实现真正的治理能力现代化，成为一个有价值的课题。

一、回溯——缅北冲突原因及避战边民对我国的影响

（一）缅北冲突原因

1.历史原因

首先，缅北地区的无政府主义历史惯性。自缅甸进入封建社会，历代王朝就未曾直接控制过缅北地区，缅北地区始终具有较大的独立性。缅甸历史上缅族人共建立了三个主要王朝：蒲甘王朝、东吁王朝和雍籍牙王朝[1]。各王朝对边远地区的统治都略显脆弱，边远地区与中央王朝之间的联系较为松散。纵观缅甸整个封建社会时期，其统治疆域大致可以划分为两个部分。第一，王权所在的中心地区，以缅族人为主，经济发展相对发达，由王权直接进行统治;第二，边远山区，为其他少数民族聚居地，经济发展相对落后，由少数民族首领进行管理。

其次，英国殖民时期实行“分而治之、以夷制夷”的分化政策。19世紀初，英国发动多次战争对缅甸进行殖民侵略。缅甸沦为英国的殖民地以后，英国对其中心地区和边远地区实行不同的统治政策。在中心地区，英国对缅族进行直接统治，任何法律法规的颁布都须要经由英印政府的同意;然而在边远地区则保留了原有的谬都纪制度，依然由少数民族进行统治，由此增加了缅甸族际关系的矛盾。

2.现实原因

1947年缅甸中央政府与各少数民族首领签订《彬龙协议》，承认民族平等，承诺民族自治。吴努政府时期实施“大缅族主义”，强制同化少数民族。耐温政府时期加强中央集权，消除地方武装割据。军人政府时期采取软硬皆施的民族政策，以“边打边谈，以打促谈”的方式逼迫缅北少数民族。1948年缅甸宣布独立，但其领导人并没有遵守协议内容。一方面，少数民族要求高度自治权，保留武装力量;另一方面，缅甸政府坚持统一原则，不断加强对少数民族武装的控制，导致双方愈发不信任，族际关系问题逐步恶化，冲突不断。

经济利益也是导致缅北冲突不断的原因之一。一方面，缅北地区玉石和木材丰富，以前“民地武”或缅北边民直接在边境口岸、通道与中国进行交易。随着缅甸的改革开放，缅北“民地武”已经成为了其经济发展的一大障碍。另一方面，中国在缅甸的大型投资项目密松水电站、中缅油气管道等都必经过缅北地区。这些项目从短期来看对当地的生态环境有所破坏，而且是中国直接与当时的军人政府签订的，因此，中方投资也成为导致缅甸军与缅北“民地武”冲突之一。

（二）缅北避战边民对我国的影响

大量避战边民的涌入给我国边境地区带来极大影响，尽管有积极的一面，比如给当地增加劳动力等，但总体来看，消极影响远远大于积极影响。

首先，避战边民的涌入给边境自贸区政府造成极大负担。避战边民涌入中国后，中国出于人道主义伸出援助之手，政府各个部门协同安置避战边民，为其提供住所、食物等，消耗了大量人力、物力和财力。而且，倘若中国对涌入的避战边民问题处理不好，就有可能会引发国内民众的不满，甚至影响到中缅双方的外交关系以及中国在世界上的大国形象。

其次，避战边民的涌入威胁到边境地区的非传统安全。经课题组调研走访发现，入境的避战边民成分较复杂，做出违法行为的概率较大;涉外刑事案件、治安案件的频发以及毒品枪支携带者的入境使得边境地区的社会公共安全形势严峻，社会治安压力剧增。另外，入境避战边民多来自于缅北经济文化发展落后地区，综合素质普遍较低，卫生、环境等意识较差，使边境地区的公共卫生面临极大的挑战。

二、审视——当前避战边民管控方式及存在问题

（一）当前避战边民管控方式

1.应急管理

当前，我国边境地区将避战边民问题作为涉外突发事件，以应急管理的方式进行处理。从以往的处理实例来看，按照《云南省涉外突发事件应急预案》，当发生涉外突发事件时，按照其等级划分启动分级预案进行处置，成立相应的应急处置指挥部，实施现场处置指挥。当发生包括500人以上避战边民涌入中国事件时，即构成“Ⅰ级突发事件”，须启动最高等级应急程序。这些应急程序包括：由云南省公共突发事件应急领导小组统一管理，省长亲自挂帅;涉及重大国家公共安全的事件，必须及时上报甚至越级上报，由国务院统一领导。在避战边民应急管理过程中主要依据的法律法规还有《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国出境入境管理法》《突发事件应对法》《军队处置突发事件总体应急预案》以及《国家涉外突发公共事件总体应急预案》等。

2.协同应对

中缅两国是友好邻邦，中国始终秉持人道主义精神向入境的避战边民提供必要的生活便利。面对涌入的成千上万的避战边民，中国政府有关部门积极采取措施，设置一些安置点和难民营，安置入境避战边民。边境地区临时成立“应急处突前线指挥部办公室”，统一领导、协调配合、分级负责。具体来说，解放军边防部队与当地公安部门负责边境维稳工作;临时庇护事务由当地民政部门牵头，水电、医疗、卫生等相关部门协同负责。避战边民的返乡以及相关善后工作由也由民政部门负责。另外，非政府组织也参与避战边民管理，比如中国红十字会、慈善总会等负责物资募捐等工作。在避战边民安置过程中，涉及到中国的边防、公安、检验检疫、民政、外事等等相关部门，各部门彼此互相协作，以保障入境避战边民的基本生活和安全。缅北内战结束、武装冲突平息以后，中国政府再按照应急方案，有序开展劝返工作。

（二）存在问题

1.法律制度缺失，无专门机构负责

尽管《中华人民共和国宪法》、1985年《外国人出入境管理法》以及2012年《中华人民共和国出入境管理法》都涉及中国有关庇护避战边民的立场与态度，《突发事件应对法》《军队处置突发事件总体应急预案》以及《国家涉外突发公共事件總体应急预案》规定了应对大量避战边民涌入的处理方法，但是还缺少具体的避战边民事务管理配套细则和办法。我国目前还没有一部专门的系统的有关避战边民的法律。在以上相关法律中，只规定了对因政治要求避难的外国人给予庇护，却没有对具体的庇护措施以及后续细节做出规定要求。法律的缺失使我国在处理避战边民事务的时候缺乏具体性和可操作性，不利于中国边境地区避战边民的有效治理。而且，不论是中央层面还是地方层面，我国都没有设立专门负责避战边民事务的机构，在避战边民大量涌入时往往是多部门共同发挥作用，没有起主导作用的部门，这样就有可能会出现职能不清、互相推诿的现象。

2.治理主体模糊，治理效率不高

由当前边境地区对避战边民的管理我们可以看出，在我国开展避战边民救助的主要部门是民政部门，除此之外，还有解放军边防部队、公安部、外交部、检验检疫等相关部门。在对避战边民救助的实施过程中，主管部门相对较多，没有明确的主管部门，治理主体比较模糊，这就使得在避战边民治理的过程中极易留下治理空白。另外，一旦有大量避战边民涌入边境，各部门间相互协调、协同工作，有时甚至需要上报中央，沟通渠道长度较长，效率不高。经查阅文献，其实治理主体模糊不仅仅是我国治理避战边民时所面临的问题，也是世界上很多国家共同面临的问题。

三、展望——边境自贸区避战边民治理对策与建议

（一）静态层面

1.设立专门机构

一方面，在边境自贸区内，应设立避战边民事务管理机构。机构人员应由涉及避战边民事务管理的相关领导人以及熟悉当地环境的专业人员构成，主要负责避战边民的甄别、检验检疫、安置、救助以及善后劝返等工作。另一方面，应设立跨国管理机构，与周边国家寻求合作，共同处理避战边民事务，解决避战边民涌入问题。首先，与避战边民来源国缅甸进行合作，设立中缅避战边民事务管理机构，加强信息共享，在战事开始前进行预警，在战事平息时对难民进行劝返。其次，与周边国家进行合作，如设立中泰、中老避战边民事务处理委员会，和周边国家进行协商协作，将避战边民安置在其他国家，以减少大量避战边民的涌入对我国带来的冲击和压力。同时，也要协助他国处理避战边民事务问题，必要时提供社会主义援助。

2.建立健全法律法规

一方面，对于已有法律法规中关于避战边民的要求应进行完善和补充，比如，《宪法》中应补充关于针对避战边民身份的认定，《出入境管理法》中应补充关于避战边民寻求我国庇护时入境的渠道等。另一方面，在边境自贸区内，随着政府职能的不断转变，应积极推进避战边民法律法规的制度。在以国家主权、安全和利益为优先以尊重与保障人权为基本原则，以可操作性等为原则之下，积极推动专门针对避战边民事务管理法律的制定与出台。法律应规定专门进行避战边民事务管理的机构及其职责职能、避战边民申请程序与入境渠道等。在具体的避战边民事务管理过程中，还应该制定一些配套细则，比如，避战边民申请入境的地点，对于避战边民安置、救助、劝返等的相关细节部分。

（二）动态层面

1.注重纵向治理能力提升

避战边民的涌入作为涉外突发事件，当达到一定等级时就要逐级上报，然后再采取措施。这种方式有一定的局限性，在一定程度上降低了处理问题的效率。因此，在边境自贸区内，要联系当地的实际情况。一方面，要注重各级政府以及政府部门之间形成直接的对接渠道，完善和合理化配置政府间行政结构体系，推进创新体制改革。当大量避战边民涌入时，利用现代发达的信息技术及时向上级政府以及各部门共享信息，以迅速采取行动。另一方面，省级政府要继续简政放权，给予边境自贸区充分处理避战边民事务的权力，使其在避战边民大量涌入时能够及时决策、迅速反应，将避战边民给我国边境地区造成的负面影响最小化，以此进一步提升治理能力。

2.发挥横向多元主体合力

在横向层面上，应该以边境自贸区政府为主导，鼓励企业、社会以及民众的参与，凝聚各方力量，共同处理避战边民事务。

（1）加强出入境管控力度。首先，依照制定的针对避战边民的专门法律法规，对入境寻求庇护的避战边民进行甄别。应针对负责边境地区的地形地势，适当增加边防检查口岸，对“堵住”有可能存在非法入境的“小道”，引导避战边民配合登记，主要登记内容为姓名、性别、年龄、家庭、职业、照片、指纹、DNA、犯罪次数以及活动范围等，并鼓励境内边民积极监督是否存在非法入境人员。其次，建立避战边民管理数据库，加强对入境避战边民的监督和管理。将入境避战边民的登记信息录入数据库中，对入境避战边民及时追踪。定期更新信息库的登记信息，实时监控这类人群的行为活动以及活动范围。最后，加强各部门对避战边民入境引发的实际问题的管理，如加强对毒品犯罪问题的打击力度，向民众宣传艾滋病、新冠肺炎等传染性疾病的预防知识等。

（2）企业是以盈利为目的的经济组织。随着自贸区在我国边境地区的建立，企业的发展更加自由，但有可能存在劳动力不足的问题。一定程度上，企业能够为避战边民提供生活和就业空间，所以应充分发挥企业在避战边民治理中的作用。一方面，企业要适当向符合要求的避战边民提供就业岗位，缓解政府救助压力。避战边民有了收入以后，犯罪行为动机将会减小。另一方面，企业要提高自身法律意识，完善企业雇佣制度，对于非法入境的避战边民坚决不雇佣，企业应统一进行登记其信息，再由人事管理人员提交到当地政府进行报备登记注册。

（3）鼓励社会参与到避战边民治理中。一方面，依托居委会、村委会等载体进行边境避战边民治理。由于历史原因，两国边民历来互动走访频繁。经调研组走访得知，大多入境避战边民在我国境内都有亲朋好友。而居委会、村委会作为最小社会单元，能够最多最直接地与边民接触。居委会、村委会应积极主动将非法入境的避战边民上报给上级政府，勇于举报避战边民违法行为。另一方面，也要发挥非政府组织在避战边民治理中的作用，提高非政府组织的治理能力。比如，中国红十字会、慈善总会、云南土豆爱心团等组织，除了通过实施传统的募捐、救援方式以外，通过培训组织成员、“变封闭为开放”、吸引普通民众加入等，创新地参与到避战边民事务的管理中。

参考文献：

[1]   贺圣达.缅甸史[M].昆明：云南人民出版社，2015.

[2]   于海利，刘静，胡志丁，熊理然，李灿松，付磊.缅甸果敢难民涌入对中国边境地区的影响[J].热带地理，2015，35（4）：585-591.

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[5]   葛红亮.缅北冲突解决亟需各方克制[N].中国国防报，2016-11-25（23）.

[6]   Kelly Staples.The problem with refugees：international protection and the limits to solidarity[J].International Politics，2019，56（2）.