矿业型村镇转型期发展问题分析与策略研究：以北京市门头沟区为例

程琳琳，杨玉曼，李月颖，孙梦尧，王振威，焦路尧

(中国矿业大学(北京)地球科学与测绘工程学院，北京 100083)

村镇是一个复杂的系统，其发展是在内生影响因素和外生影响因素共同作用下的动态演进过程，既受到经济、技术、社会文化和生态环境等外部宏观因素的影响，也离不开区位、资源、基础设施、政策管理等方面的支持，这些因素相互联系、相互影响，共同作用于村镇并决定其功能[1]。矿业型村镇主要指依靠能源矿产资源开采而兴起的村镇，其内部含有丰富的矿产资源，以资源开采为主导产业。大多数矿业型村镇在经历了萌芽期、成长期、成熟期和衰退期后，矿产资源临近枯竭，经济发展缓慢，逐步进入发展的转型期。近年来，随着科学发展观、绿色生产、生态文明建设等发展理念的相继提出，矿业型村镇所面临的产业转型形势十分严峻。因此，剖析处于转型期的矿业村镇在空间发展、配套设施建设、环境保护、政策及规划等方面可能存在的问题，对其可持续发展以及功能提升具有重要意义。

门头沟区作为北京市典型的矿业型村镇，矿产资源储量丰富，资源开采一直是该区经济发展的主导产业。自2004年被定位为“首都生态涵养发展区”以来，门头沟区面临着资源转型和产业结构调整的重大挑战，过去以矿产资源开采为主导产业的发展模式与当前的区域功能定位产生了矛盾。为了使门头沟区更好更快地实现转型，本文利用遥感与地理信息技术，使用文献研究与实地调研相结合的方法对该区当前发展过程中存在的问题进行分析，并在国家乡村发展规划政策指导下提出相应的发展策略。

1 研究区域、数据来源及研究方法

1.1 研究区概况

门头沟区位于北京市西部，总面积1 447.80 km2，地势西北高，东南低。与北京市中心相距20 km，位于长安街延长线的西部端点上，有着良好的区位优势。门头沟区矿产资源储量丰富，主要有石灰石、煤、大理石、花岗岩、玄武岩等，其中，煤矿储藏面积约700 km2，占门头沟区总面积的一半。多年来矿业一直是门头沟区的主导产业[2]，但由于长期的资源开采，区内山体裸岩面积不断增加，植被矮小稀疏，生态景观遭到破坏，经济发展与生态环境保护之间的矛盾愈发尖锐。为响应功能定位的要求，门头沟区多数矿山企业相继关停，截至目前，已经关闭了270家乡镇煤矿。门头沟区是典型的矿业型村镇，因此本文选择其作为矿业型村镇转型期发展问题分析与策略研究的对象是可行的。

1.2 数据来源及研究方法

本文使用文献研究和实地调研的方法，通过对遥感影像进行目视解译，提取矿业废弃地，结合ArcGIS软件的随机采样功能，筛选出70个调研点。2019年5月和7月对门头沟区进行实地调研，调研期间与当地村民、企业家、领导干部等进行一对一访谈，从而全面了解和分析该区当前产业发展、基础设施、生态环境等方面的情况。其他经济、社会和生态等方面的数据来源于2013—2019年《北京市门头沟区统计年鉴》。

2 矿业型村镇转型发展面临的主要问题

2.1 产业发展落后，结构调整困难

图1 2012—2018年门头沟区三次产业占比及采矿业占比情况

产业结构主要表现为三次产业生产总值在地区GDP总量的占比情况，产业结构状况对区域经济增长有重大作用，地区经济健康可持续发展与产业结构的优化升级密切相关[3]。图1和图2分别展示了门头沟区2012—2018年产业结构变化、采矿业产值占比情况和2018年第三产业行业产值占比情况。由于官方年鉴没有统计采矿业产值，本文采用煤炭开采、洗选业以及非金属矿采选业的销售产值代替采矿业产值。从图1中可以看出，2012—2018年门头沟区第一产业占比整体保持稳定，第二产业占比从51.21%逐渐减少到41.24%，第三产业占比从47.12%逐步增加至56.99%。其中，采矿业产值占比从43.87%减少到11.20%，呈明显下降趋势，这主要是受国家对资源型地区经济发展提出的新要求以及北京市对门头沟区发展新定位的影响。对此，门头沟区加快了转型发展的步伐，已经陆续关闭270家乡镇煤矿，地区经济发展对矿产资源的依赖性大大降低，产业结构优化工作成效显著。但由于在前期发展过程中大量资金投入到第二产业中，对第三产业的支持较少，导致当前门头沟区第三产业更多地集中在传统水平上的基础生活服务领域，而现代服务业发展迟缓。从图2中可以看出，第三产业中批发零售业、房地产业以及公共管理、社会组织和卫生教育等服务业发展较快，2018年这三大行业产值在第三产业中占到了45.78%，而信息传输、软件和信息技术服务业的产值仅占第三产业的0.13%。由于门头沟区第三产业结构的不合理，导致资源型产业退出后，新兴主导产业发展迟缓，不能为门头沟区的长远发展提供强有力的支撑，因此门头沟区的三次产业结构仍有升级优化的空间，产业转型发展也需进一步加强。

图2 2018年门头沟区第三产业行业产值占比情况

2.2 资金投入较低，基础设施薄弱

基础设施建设直接影响到当地居民的生活水平，配套的公共服务设施不仅是满足居民基本生活需求的重要保障，同时还对区域经济增长有显著正向促进作用[4]。门头沟区煤矿资源开采历史悠久，区内的发展和建设主要服务于资源的开发与利用，导致公共服务功能大量缺失，产业结构发展引起的空间布局分散，使得后期基础设施完善的难度增加。在对门头沟区进行实地调研过程中发现，区内公共卫生间、文化娱乐、消防等生活基础设施匮乏，固定的垃圾处理站和污水处理站较少，现有的基础设施利用率较低，有的已经闲置甚至被破坏。由于相关工作人员紧缺，这些闲置或者遭到破坏的基础设施未能及时得到维修和处理，严重影响了居民的生活质量。此外，门头沟区对基础设施的投资力度偏低，区内公共服务设施建设的发展相对薄弱。据统计，2011—2017年间，在门头沟区全社会固定资产投资中，基础设施投资所占的比例从41.76%下降到19.00%，投资力度明显下降；2012—2017年间，区内医疗机构数量由261个减少到247个，社区便民利民服务网点数由200个减少到174个，基础设施的缺乏导致区内公共服务不到位，大大降低了居民生活的便利性。随着我国经济的不断发展，人们的生活需求也随之提高，门头沟区需加快完善医疗、交通等设施的建设，不断提高居民生活质量，进而吸纳优秀人才，为地区产业转型发展提供人才保障。

2.3 村镇规划缺失，资源浪费严重

村镇规划是指导农村房屋建设、推进农村基础设施建设和环境整治的基础性工作，合理的村镇规划对于降低建设成本、实现资源集约利用、改善居住环境具有重要作用[5]。门头沟区前期发展主要依靠煤矿资源的开采和利用，一方面，由于受开采活动场地和开采条件的限制，多数工业开采区都分布在山区，致使区内整体布局散乱，基础设施资源难以整合，使得后续完善的建设成本增加，资金利用率降低；另一方面，由于在发展初期缺乏科学的理论指导和规划理念，没有充分考虑村庄的长远发展、交通网络、功能分区等因素，导致资源开发区与居民生活区没有明确的分隔，矿山企业陆续关闭后形成的闲置房屋、废弃地与村民居住区共存，造成村庄布局散乱。此外，闲置房屋和废弃地未能得到及时处理和再开发利用，造成了土地资源的浪费。据统计，2018年门头沟区废弃地面积达到317 hm2，再利用面积为66.7 hm2，仅占废弃地总面积的五分之一。因此，门头沟区应加强空间规划和治理，对关闭的矿山企业和闲置地等进行及时处理和再利用，为新兴产业用地腾出空间。

2.4 生态环境脆弱，保护意识淡薄

由于早期矿产资源开采方式粗放，矿山企业周围的景观遭到严重破坏，造成门头沟区生态环境脆弱。一是大气污染。通过实地调研发现，一家能源厂虽然建筑良好，但厂区附近散发着一种刺鼻的味道，煤厂在运作时产生大量粉尘、二氧化硫等有害物质，这些污染物的排放严重影响了区内的空气质量，对人们的身体健康造成巨大威胁。二是地表破坏。由于长期对地下资源的野蛮式开采，开采区周围出现大量塌陷区，致使周围地表和建筑设施遭到破坏，严重时还会影响居民的人身财产。三是水体污染。煤矿开采过程中产生大量煤矸石和废弃石渣，这些固体垃圾长期堆积，经过雨水的冲刷流向周围的河流和田地，导致地表水体受到不同程度的污染。四是门头沟区对生态建设方面的投资力度偏低。据统计，2011—2017年门头沟区全社会固定资产投资中生态建设投入所占的比例逐年下降，从11.45%下降到3.38%。另外，当地居民缺乏对环境保护的认识，环境自律意识较差，日常生活中垃圾随意乱倒，公园景观不加以保护和利用，导致区内生态环境不断恶化。

2.5 人才大量流失，创新意识不足

转型期的矿业型村镇由于产业发展动力不足、经济发展缓慢、生活环境恶化等原因，致使人才不断流失。知识文化水平较高的年轻人由于在农村缺乏更好的发展机会和平台，纷纷涌入发展较好的城市以求生存。图3展示了2012—2018年门头沟区专业技术人员按等级分类的构成情况。从图3中可以看出，门头沟区专业技术人员的构成情况在2012—2018年间基本没有变动，高级专业技术人员的比例虽然有所增加，但所占比例依然很小，仅占18%。图4为2012—2018年门头沟区研究与试验发展(R&D)人员数情况。R&D是指在科学技术领域，为增加知识总量并运用这些知识去创造新的应用而进行的系统的创造性的活动[6]。从图4中可以看出，2012—2018年间R&D人员数变动较大，从2012年的3 286人下降到2015年的1 247人，减少了一半之多，2015—2018年虽有增加的趋势，但与门头沟区R&D人员数最多的2013年相比，仍然处于减少状态，说明2012—2018年间门头沟区人才流失十分严重。地区产业经济要想实现转型发展，增强可持续发展能力，必须要有文化水平和专业技能较强的创新性人才带头领导，但乡村内部的经济情况和居住条件又导致人才不断流失，使乡村经济发展形成恶性循环。

图3 2012—2018年门头沟区专业技术人员构成情况

图4 2012—2018年门头沟区R&D人员数情况

3 转型期矿业型村镇发展策略

3.1 调整产业结构，聚焦转型发展

经济的发展离不开产业结构的优化升级，而产业结构的优化要依靠产业结构的调整[7]。矿业型村镇应逐步淘汰高风险、高污染型企业，大力发展绿色经济、循环经济，努力培育和发展高技术产业、生活性服务业和生产性服务业等非资源型产业，降低对资源型产业的依赖。同时加快整合现有产业资源，找准本地的产业优势、资源优势和政策优势，大力培育新兴接替产业，使接替产业成为地区经济发展的支柱产业，进而实现经济结构转型发展。首先，门头沟区应严格按照《北京市新增产业的禁止和限制目录(2018年版)》淘汰压缩落后产能，坚决关停高能耗、高污染、不符合区域功能定位的企业，完善“小散乱污”企业的整治机制，对保留企业进行有效引导和管理，严格规范其开采方式和强度，全面推动产业绿色发展；其次，要依托区内良好的绿色生态资源禀赋，全力打造京西生态旅游产业集群，将工矿遗址资源与自然山水资源结合，构建具有矿业发展历程展览、工矿开采设施参观、废弃矿地体验等功能的煤矿博物馆，落实永定河、长城两个文化旅游带的建设任务，充分利用沿岸历史文化和自然资源，建设滨水森林公园，让生态旅游业逐步成为门头沟区经济发展的主导产业，带动相关服务业的发展；最后，要充分利用中关村门头沟科技园，大力发展非资源型产业，为其经济发展增添活力，不断提升全区发展质量，加快实现产业结构的优化升级。

3.2 完善基础设施，改善生活环境

居民幸福感是评价村镇发展的一项重要指标，人文环境、居住环境和公共服务设施对提升居民幸福感起到重要影响[8]。矿业型村镇应不断加强村镇基础设施的建设，完善现有的公共服务设施，持续改善村民的居住环境，不断提高居民生活幸福感，增强农村凝聚力和吸引力，全力打造宜居宜业的幸福之城。门头沟区应优先推进人民群众关切但发展欠缺的基础设施项目，努力补齐基础设施的短板，重点发展医疗、交通、物流等服务，方便区内人民更好地生活。一要大力引进优质医疗资源，推进并建立与首都知名医科大学和三甲综合医院的合作，提升区内医疗服务水平，推动生物医药相关技术创新发展，逐步升级智慧医疗体系结构，使居民看病更加方便快捷；二要合理设计、建设轨道交通系统，不断扩展交通体系，增强与昌平区、海淀区等周边城区的连通性，加强重要站点周边的道路网系统建设，努力提高公共交通服务水平，推进公交枢纽站的建设，优化调整公交运营线路，延长公交运营时间，修建、改善农村道路，加强村内主要干道和公共场所照明设施的建设；三要规划并建设快递便民服务网点，在高校、企业、居民区等人流集中的区域加大自助取件的设施建设，不断提高全区整体物流服务水平；四要加强修建污水处理系统和垃圾处理设施，不断提高污水处理能力，基本实现区内污水全处理，积极推进生活垃圾分类工作，加强垃圾分类相关设施的建设，努力做到生活垃圾分类处理。

3.3 合理规划资源，提高利用效率

自然资源是社会经济可持续发展和人民生产生活所依赖的物质基础[9]。党的十九大报告中指出，要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，大幅降低能源、水、土地消耗强度。矿业型村镇不仅要结合区域风貌特色，合理规划村庄布局，打造安全、便利、和谐、统一的魅力街区，同时还需要认识到转型的复杂性和长期性。结合门头沟区的资源优势，认真贯彻实施“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，统筹安排农用地、建设用地和其他土地，不断优化用地格局，完善功能布局，提高土地资源的节约集约利用水平。门头沟区一要科学合理地规划村庄总体布局，加强与北京市著名高校和相关企业的合作，积极推进棚户区改造工程，优先改造安全隐患严重、分布聚集、规模较大的棚户区；二要大力推进土地资源的整合利用，盘活现有土地资源，及时整治、清理废弃石渣和煤矸石等固体垃圾，加强对闲置地再开发利用的管理与规划，以资源环境承载能力为硬约束，对区内矿业废弃土地资源现状进行调查，并对其进行再利用适宜性评价，根据评价结果，合理确定各等级土地类型的再利用用途，切实提高土地利用效率。

3.4 加快生态修复，强化村民意识

十九大报告中明确指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。生态环境是人类赖以生存、生产与生活的基本条件，生态环境建设的力量源于广大社会公众[10]。矿业型村镇要牢固树立生态文明理念，积极开展生态修复工作，在保护现有林地的同时，开展废弃矿山治理、植被复绿、流域治理等生态环保工程，提高区域内植被覆盖率，加快对矿山开采受损区的生态重建。门头沟区作为首都重要的生态屏障和水源保护地，应紧紧围绕其“生态涵养发展区”的功能定位，以创建全国文明城区和国家森林城市为目标，全面贯彻落实北京市关于生态文明建设部署，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，持续推进废弃矿山修复、百万亩造林绿化、永定河综合治理等工程。第一，大力推进废弃工矿土地生态修复，对现有矿山企业进行严格管理，杜绝“先发展后治理”的现象，加强推进区内煤矸石压占的生态修复工作，根据生态脆弱程度不断调整修复方案，在此基础上加大植树造林的资金投入，全面实施荒山造林，加强林地抚育，提升加密低效林，逐步提高森林覆盖率；第二，加强永定河生态走廊生态涵养，逐步完善河岸森林景观，强化人工湿地功能，根据适宜性进行植物栽植和鱼类增殖放流，逐步增加区内生物多样性；第三，要充分利用现代网络平台，向居民宣传环境保护的相关政策和措施，鼓励村民关心生态环境发展，自觉践行绿色生活方式，做到污水不乱倒，垃圾分类回收，街道整齐干净，区内环境整洁有序。

3.5 以能人为主体，重视科技创新

创新是村镇发展的力量源泉，村镇的发展离不开创新的推动，而创新的主体是人才，发展好的村镇离不开创新能力较强、有远见的领导人[11-13]，据研究，创新对矿业型村镇整体的转型效率具有显著的正向影响作用[13]。矿业型村镇应由资源依赖逐步向创新驱动转型，积极引进科技含量高的高技术产业项目，鼓励现有传统产业进行技术改造和优化升级，积极与高校开展合作，为区域发展提供科技和人才支撑，不断提高村镇发展水平。门头沟区要立足自身的区位优势，把握机遇，一要大力推进与北京高校的项目合作，强化科技创新发展能力，为山区发展增加发展活力；二要积极对接国家级、市级产业政策，依托中关村门头沟科技园、京西创客工场，着力培育门头沟高新技术产业集群；三要高度重视人才对创新发展的重要作用，通过制定住房、积分落户、子女教育等相关优惠政策，大力引进高素质技术人才。

4 结 语

矿业型村镇为我国的工业发展做出了重要贡献，然而随着人类对自然资源的不断开发利用，其发展面临着产业结构不合理、生态环境恶化、人口流失、经济发展竞争力下降等诸多问题。门头沟区作为典型的矿业型村镇，当前正处于转型发展的关键时期。本文通过研究分析门头沟区当前发展过程中存在的问题，提出了相应的应对策略。门头沟区应紧紧围绕“生态涵养区”的功能定位，立足自身区位优势和资源优势，积极推进绿色发展，重视科技创新，大力发展旅游业、服务业及高新技术产业等环境友好型产业；加快废弃矿山的生态修复与重建，积极推进百万亩造林工作，提高区内绿化率；加大对基础设施的投资力度，加强基本公共服务设施的建设，努力改善生活环境，增强居民幸福感，营造宜居宜业的生活环境，逐步实现区域转型发展，为同样处于转型阶段中的村域发展提供宝贵经验。