《中华人民共和国清洁生产促进法》实施中存在的问题及完善途径

杨奕,智静，李艳萍，张昕，赵亚洲，张青玲

中国环境科学研究院清洁生产与循环经济研究中心

自20世纪90年代引入清洁生产理念后，我国先后经历了以企业层面清洁生产审核示范为主的宣传推广阶段、以清洁生产政策示范等项目为代表的政策研究和建立阶段以及以《中华人民共和国清洁生产促进法》(以下简称《清洁生产促进法》)颁布为标志的全面推进阶段[1]，逐步形成以专门法为引领，部门和地方规章为支撑的法规政策体系以及自上而下的政策推动模式。经过近30年的发展，我国清洁生产推进在机构设置、人才培养、市场培育、工具开发、审核推进和技术提升方面做了大量工作[2]，取得了令人瞩目的成就[3-4]。

《清洁生产促进法》自颁布实施以来，学术界对法律实施过程中的问题研究持续不断[5-6]，有效推动了法律的修正。2012年修正后的《清洁生产促进法》对部门权责分工、清洁生产审核范围等进行规定，但是依然存在可操作性不强、激励措施不到位等问题[7-8]。特别是党的十八大以来，绿色发展成为新时期国家发展的战略目标，环境管理从总量控制转向质量改善，十九大报告强调“要加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，并明确将壮大清洁生产产业作为推进绿色发展的重要任务之一，全社会对清洁生产推行的广度和深度有了更高的需求，对《清洁生产促进法》修订的呼声逐渐升高。

清洁生产实施能够带来社会[9-10]、经济[11]和环境[12]多方面的效益，并且可以弱化末端污染治理的不经济性[13-14]。但是，对清洁生产的概念与方法缺少必要的、全面的认识，对清洁生产技术和支持资金缺乏稳定的来源和渠道，严重影响企业实施清洁生产的意愿和主动性[15-16]，很大程度上制约了清洁生产在我国的推行。如何克服清洁生产实施过程中的障碍，营造有利于调动企业和社会各界主动实施清洁生产的外部环境，是清洁生产法规政策建立的根本动机，也是进一步修订《清洁生产促进法》应当解决的重点问题。笔者从清洁生产定义及内涵演变入手，基于“源头—过程—末端”协同优化的全过程控制思想，分析突出强调“源头削减”对清洁生产推行所产生的影响，剖析清洁生产审核和激励机制2项核心制度存在的主要问题，并提出进一步完善的路径，旨在增加《清洁生产促进法》对企业实施清洁生产的推动作用。

1 对清洁生产的认识尚不到位

20世纪70年代“消除造成污染的根源”思想在全球范围内达成共识，涌现出“污染预防、废物最小化、零废物生产”等概念[17]。1989年联合国环境规划署(UNEP)在总结工业污染防治概念和实践的基础上提出了清洁生产的概念，并于1990年正式推出清洁生产的定义。1996年UNEP对定义进行修改和完善，增加了整体预防和服务相关内容，形成目前国际公认的清洁生产定义——清洁生产是一种新的创造性思想，该思想将整体预防的环境战略持续应用于生产过程、产品和服务中，以增加生态效率和减少人类及环境的风险。

随着世界范围内清洁生产理论研究和实践活动的深入，UNEP对清洁生产的内涵进行多次完善和扩充(表1)。清洁生产从最初的降低或减少工艺和产品环节废物数量和毒性，逐步成为一种对生产、服务和消费系统在资源、能源、环境和经济等方面的整体优化策略，整体性、持续性和全过程成为清洁生产的核心思想和基本原则。

表1 国际上清洁生产概念和内涵发展过程[18-19]

1.1 全过程控制思想下的清洁生产内涵

从国际公认的定义以及各国清洁生产实践看，清洁生产的内涵可以从狭义和广义2个角度来理解。2个角度在清洁生产的范围、方法和目标等方面均存在明显差异(表2)。从狭义角度，清洁生产作为生产过程中降低污染物数量或毒性的技术手段，主要包括原料替代和工艺优化，如钨行业中使用氢氧化钠分解取代传统的盐酸浸出，使用离子交换技术替代溶剂萃取。基于狭义清洁生产的研究成果比较丰富，注重单个工艺/工序污染物产生及排放最小，通常不包括末端污染物排放和废物处理处置环节，不考虑与环境影响相关的过程成本[20]。狭义定义在一定程度上弱化了清洁生产整体预防和系统优化的涵义。

表2 狭义和广义清洁生产定义的主要区别

清洁生产概念的提出源自对末端治理的批判，但并非是对末端治理的否定。现代工业生产中，末端污染物处理处置如同动力提供、设备维修等环节，已经成为工业企业形成合格产品的必须环节。公开数据显示[21]，大型钢铁企业环保成本可达到吨钢总成本的5%～10%，且末端污染物处理处置同样存在技术水平、管理水平等方面的差异，影响污染物处理效率、能耗、运行维护费用等，具有清洁生产优化的必要和潜力，属于清洁生产优化范围。

因此，广义清洁生产是对整个产品生命周期，包括污染物处理处置过程，进行资源能源消耗、污染物产生和排放以及生产成本的系统集成和优化方法，优化目标是综合效益最优。

1.2 我国清洁生产定义的缺陷

我国关于清洁生产的概念最早见于1994年《中国21世纪议程》。《清洁生产促进法》将国际经验和我国当时环境管理的实际相结合，规定“清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生与排放，以减轻或消除对人类健康和环境的危害”。此定义侧重于对生产过程中清洁生产技术的解释，突出强调“源头削减”概念，可以认为是狭义角度的清洁生产定义。作为部门和地方清洁生产法规政策制定的重要依据，这一定义逐渐显露出一些缺陷和不足。

首先，定义对全过程控制思想体现不足。清洁生产技术和方法有不同的分类方法和角度[22]，按照作用对象划分，可分为源头削减技术、生产过程控制技术和资源回收利用技术等，源头削减仅是清洁生产的重要技术方法之一，包括产品设计、无毒无害原料替代、清洁或可再生能源替代等。作为清洁生产专门法律，在定义上突出强调源头削减，势必影响全社会对清洁生产概念和内涵的理解。

其次，清洁生产的系统性和经济性被弱化。从理论上讲，在产品市场需求一定时，实施清洁生产可以减少企业的原材料、能源等消耗，降低污染物产生量和处理费用，提高企业的经济效益，降低企业将环境风险和治理成本转嫁给社会的可能。忽视系统性和经济性将对清洁生产推广和技术研发产生不良影响。

2 强制审核制度不符合现阶段环境管理的要求

《清洁生产促进法》规定了强制性和自愿性2类不同性质的清洁生产审核。强制性清洁生产审核制度的提出，基于20世纪末我国工业企业生产特点及环境管理状况，一方面，有相当一部分企业未能实现达标排放；另一方面，清洁生产在我国处于初级阶段，广大企业对清洁生产的认识和觉悟还有待提高。通过强制形式对重点企业实施清洁生产审核，对工业企业污染物达标排放起到了实质性作用[23-24]。目前，我国环境管理和工业生产水平较20世纪末有了大幅度提升，逐步建立起以环评制度为主体的源头预防体系和以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。强制性清洁生产审核制度在审核目标、范围以及验收程序等方面的规定，已经不能适应我国环境管理目标的要求，不能有效支撑绿色发展和高质量发展的战略需求。

2.1 审核范围和目标降低清洁生产对节能减排的作用

2012年《清洁生产促进法》修改决定实施后，强制性清洁生产审核范围包括超标排放或超重点污染物排放总量指标的“双超”企业、使用有毒有害原料或排放有毒有害物质的“双有”企业以及超过单位产品能源消耗限额标准的“高能耗”企业。法律中并未对强制性审核目标进行明确规定，根据《重点企业清洁生产审核程序的规定》以及各地区的实施情况，一般情况是将污染物达标排放作为审核目标[25]。

基于现阶段的环境管理水平和目标，“双超”企业属于少数违法企业。以上海市为例[26]，2018年强制性清洁生产审核审企业96家，其中“双超”企业3家，且均为偶发性超标。对违法企业进行以达标排放为目标的清洁生产审核，对污染物减排的作用十分有限。“双有”企业是环境风险防控的重点，清洁生产审核的目的在于减少有毒有害原材料的使用或降低有毒有害废物的毒性，进行以污染物达标排放为目标的强制审核，覆盖力度小，企业积极性差，并不能有效推动“双有”企业采取有效措施来降低环境与健康风险。

另外，部分不属于强制性审核范围的行业，如京津冀及周边地区的建材、家具等行业，以及水资源匮乏区域超取水定额的企事业单位，通过清洁生产审核均可以达到显著的节能减排效果，促进环境质量改善。现行强制性审核范围对区域清洁生产推进并未起到积极作用。

2.2 验收程序缺少规范性要求影响清洁生产实效

清洁生产工作的实效来自于清洁生产方案的落实[27]，而验收程序的规范性则是清洁生产效果的重要保障。《清洁生产促进法》并未对验收程序进行常态化要求，只规定“必要时可以组织对企业实施清洁生产的效果进行评估验收”，导致部分开展清洁生产审核的企业并未实施清洁生产方案。《重点企业清洁生产审核程序的规定》中，明确强制性清洁生产审核企业需进行验收，但未明确强制审核期、强制审核间隔期等内容，不同企业开展一次审核历时不等，可能出现无限拖延的情况。2013年各省(区、市)公布的强制性审核企业名单包括企业7 052家，实际开展审核的企业6 326家，最终完成验收的企业仅3 610家[7]，也即约50%的企业“只看病不吃药”，并未实施清洁生产方案，严重影响清洁生产的实效。

3 激励措施无法发挥应有的引导和刺激效果

企业进行清洁生产的动力，主要源自于法规、政策等外部约束力和自身的内生动力。目前，企业实施清洁生产的外部约束力，主要来自于《清洁生产促进法》对强制性清洁生产审核的规定，以及《环境保护法》《能源法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律和部门颁布的相关政策对清洁生产的规定。

对于广大已经实现达标排放的企业缺乏进行清洁生产的动力。特别是我国还存在大量生产工艺落后、资源能源消耗大、管理粗放，仅在环保压力下配置污染处理设备满足达标排放的企业，清洁生产潜力巨大，需要通过鼓励措施激发企业实施清洁生产的内生动力。《清洁生产促进法》第七条规定，“国务院应当制定有利于实施清洁生产的财政税收政策”，第四章“鼓励措施”规定了表彰奖励制度、财政支持、税收优惠等内容，但是措施过于笼统，缺少具体的实施细则，相关部门也未出台相应的配套措施，无论是在表彰奖励、财税政策，还是金融支持等方面都远远达不到推动企业自发、自觉进行清洁生产的作用。

3.1 税收优惠无配套政策支持

税收优惠政策通过价格成本机制，将资源消耗和环境污染的外部成本内部化，是提高资源环境配置效率和公平的核心手段，对技术创新、提高资源利用效率和污染物减排具有显著的激励作用。清洁生产税收优惠，则是以税收减免的方式让企业获得因实施清洁生产而实现节能减排的收益，以此激励企业进行清洁生产。近年来，我国在推动能源节约和资源综合利用方面出台了专门的税收优惠政策措施，如表3所示。

但是，涉及清洁生产方面税收优惠政策相对较少，主要以2015年发布的《关于印发资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录的通知》(财税〔2015〕78号)和《关于印发节能节水和环境保护专用设备企业所得税优惠目录(2017年版)的通知》(财税〔2017〕71号)为基础，税收优惠内容主要涉及生产资源综合利用产品以及购置并实际使用节能节水和环境保护专用设备等方面。从全过程控制和整体预防角度出发，现行税收优惠政策缺少鼓励和引导企业通过清洁生产，持续优化生产全过程资源能源消耗、污染物产生和排放的税收优惠政策。

表3 能源节约、资源综合利用税收优惠政策依据

3.2 缺少绿色金融扶持政策

清洁生产产业化和技术创新资金投入仅依靠各级财政是远远不够的。十九大报告指出，“要构建市场导向的绿色技术创新体系，发展绿色金融，壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业”。在市场经济条件下，金融是非常重要的市场化调控和引导手段，对经济主体的行为有重要的影响，应当充分利用金融这一市场化工具促进清洁生产发展。由于《清洁生产促进法》中并未对推动清洁生产的金融支持提出要求和措施，清洁生产技术改造项目面临项目周期较长、融资渠道偏窄的困境，严重制约了清洁生产推动绿色发展的效果。

4 《清洁生产促进法》完善路径

4.1 强化清洁生产全过程控制的理念

末端治理技术具有清洁生产潜力和需求，目前已经受到国家和各部委的重视，陆续出台了指导性和约束性文件，对末端治理技术、设备在技术水平、资源消耗等方面提出要求，如HJ 1094—2020《石油炼制工业废气治理工程技术规范》、GB 37484—2019《除尘器能效限定值及能效等级》等。建议完善清洁生产定义，强化全过程控制的理念，避免将清洁生产作为末端治理对应的污染治理技术。

4.2 改革清洁生产审核制度

4.2.1以减量排放为目的，取消强制审核范围

在《中国制造2025》《绿色制造工程实施指南(2016—2020年)》《工业绿色发展规划(2016—2020)》《水污染防治行动计划》《大气污染防治行动计划》等重要指导性文件中，均将清洁生产作为工业行业在达标排放基础上，进一步提升绿色发展水平的重要举措。

建议：1)将清洁生产审核作为达标排放企业提升资源利用效率，降低污染物产生，进一步减少环境风险的途径和手段，规定清洁生产审核以减量排放为目标；2)取消强制性清洁生产审核范围，各级政府和部门根据区域在绿色发展和生态环境保护方面的工作重点，规定强制性清洁生产审核范围，明确清洁生产审核验收程序常态化，增强清洁生产在节能减排方面的实效。

4.2.2加强对清洁生产审核咨询服务机构业务指导

清洁生产审核是一项专业性、业务性非常强的技术工作，不仅需要了解不同行业、不同生产工艺的产排污特点，还要从细微处发现问题、解决问题，提升企业经济效益和社会效益，对审核人员的知识储备、能力水平、经验积累等要求都非常高。目前，大多数企业的清洁生产审核工作由第三方协助完成，由于缺少对审核中介机构和审核人员业务水平的评估和监督管理机制，清洁生产领域第三方市场鱼龙混杂，业务和专业水平参差不齐，直接造成清洁生产审核质量不高的现象。建议国家清洁生产综合协调部门制定清洁生产审核报告、验收报告编制的能力建设指南，加强对清洁生产审核咨询服务机构的业务指导，进一步规范清洁生产审核行为，保障清洁生产审核质量。

4.3 建立清洁生产区域协同推进机制

建立清洁生产区域协同推进机制，有助于整合重点区域内各自的生产优势，在整体产业布局下，为行业、区域整体清洁生产水平提升提供指导方向、操作手段以及法律保障，为国家战略发展重点区域产业结构的转型升级提供持续动力。在区域协同方面，一些区域已经进行了尝试，如《北京市2019年清洁生产促进工作要点》中提出，“要以总部在北京、生产工厂(非独立法人)在津冀地区的制造企业作为首批试点对象，探索建立京津冀清洁生产伙伴关系，在这方面将推进1家单位开展清洁生产审核”。

建议国家清洁生产综合协调部门建立清洁生产协同推进机制，支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区等国家战略发展重点区域开展清洁生产技术、政策交流与互补。

4.4 完善清洁生产激励措施

4.4.1发挥“领跑者”作用，树立标杆企业

通过发挥“领跑者”作用，可以带动企业积极实施清洁生产，并提升所在行业清洁生产水平。建议筛选一批通过实施清洁生产方案，在清洁生产方面成效突出的企业，授予国家级清洁生产企业称号。对认定的国家级清洁生产企业，在项目审批、财政专项申报、政府采购和招标等方面予以重点支持，通过实施清洁生产方案而削减的污染物排放总量指标，可以优先考虑转用于企业的扩大再生产项目。使国家级清洁生产企业成为推动清洁生产工作、壮大清洁生产产业、支撑高质量发展的鼓励性政策。

4.4.2简化环评手续

清洁生产审核的目的是通过挖掘工艺过程和末端治理过程的清洁生产潜力，为企业提供节能、降耗、减污、增效的方案。这些方案中具有显著效果的，绝大部分都涉及到工艺过程技术改造，属于中高费方案。投入大量资金进行技术改造，又需要进行环境影响评价等审批手续，势必影响企业进行中高费方案的积极性。通过简化环评手续等政策，在一定程度上能够引导和鼓励企业实施中高费清洁生产方案。目前，广东省[28]等地在通过清洁生产审核简化环评手续方面进行了积极尝试，提出符合相关规定的企业技术改造，可不另行办理相关环评手续。

建议对实施清洁生产审核并完成验收的项目，在不改变项目性质和生产规模、不增加污染物排放量和排放种类的情况下，简化环评手续，增加企业实施清洁生产，特别是实施中高费方案的积极性。

4.4.3加强税收和金融政策的引导

通过加强税收和金融政策引导，鼓励企业自觉开展清洁生产。建议：1)依据《企业所得税法》《环境保护税法》等规定，逐步完善清洁生产税收优惠政策的认定条件、税收优惠政策实施细则等配套政策，明确对通过实施清洁生产，并取得实效的企业采取减免税收的优惠政策，激励企业通过原料替代、工艺改进和末端治理来实现环境、经济效益的最大化。2)增加金融信贷支持力度，鼓励金融机构对清洁生产重点项目给予包括信用贷款在内的多元化信贷支持，创新信贷产品，拓宽抵押担保范围，完善担保方式。有条件的地方政府和社会资本按市场化原则联合设立清洁生产发展基金，引导和鼓励社会投入清洁生产项目建设。