创新供地方式 适应大城市保障性租赁住房建设

吕萍 邱骏

摘要：随着城镇化进程中人口大规模的流动，人口净流入城市的住房问题愈发突出。国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》中多种措施的提出，将有利于完善当前的住房保障体系，缓解人口净流入城市的住房矛盾。其中集体经营性建设用地、存量国有划拨用地、国有产业用地、低效与闲置国有建设用地等多种供地方式创新，为保障性住房保质保量的建设和落地提供了土地支持，使缓解大城市住房供求矛盾得到保证。

关键词：保障性租赁住房;新市民;集体土地;存量用地

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）11-0008-12 收稿日期：2021-10-08

作者简介：吕萍，中国人民大学公共管理学院，教授、博士生导师。

邱骏，中国人民大学公共管理学院，硕士研究生。

上世纪90年代中后期的住房制度改革，特别是党的十八大、十九大以来“房子是用来住的”指导思想的提出，国家各项住房保障政策不断落地，城市居民“住有所居”的目标已经基本实现。然而，城镇化推进、城乡关系的巨大变化带来的人口城乡、城城间大规模移动，在满足城市建设和产业发展对劳动力需求的同时，也带来了新的住房矛盾和问题。即难以在市场解决住房问题的以新就业学生、外来务工人员为主的新市民和青年群体，对住房保障和住房市场形成新的巨大压力。

日前，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），明确了保障性租赁住房基础制度和支持政策，特别强调了土地等多项支持政策配套实施，这一举措不僅有利于完善当前的住房保障体系，突出住房的民生属性，有效缓解人口净流入城市的住房矛盾，而且有利于发挥市场有效配置土地要素的作用，盘活存量建设用地，改善和提升土地利用效率。

1 人口净流入大城市突出的住房问题

根据第七次全国人口普查结果，全国流动人口总规模达到3.76亿人，占全国总人口的26.04%，与2010年的第六次全国人口普查相比，流动人口增长了69.73%。根据《2019年度中国城市流动人口社会融合报告》，流动人口的住房性质仍以个人租住私人住房为主，获得公共性住房的比例较低。随着城镇化的大规模推进，人口净流入城市的住房问题愈发突出，已经成为大城市住房的新问题。

一是流入人口规模大，新市民基本住房需求难以保障。北京、上海、广州、深圳等一线城市以及南京、苏州、杭州、成都等二线城市均处于人口持续流入的态势。大量的人口流入必然带来大量的住房需求，而大部分流入人口收入不高，难以通过住房市场解决住房问题，许多流动人口不得不居住在城中村、群租房等居住环境恶劣、安全隐患较大的建筑里。

二是城市房价、租金高涨，流入人口住房支付压力大。从房价收入比看，按每个家庭平均2.5人，住房面积60平方米计算，结果显示，一线城市中深圳的房价收入比最高，达到了21.41，北京和上海均超过了10 （见表1）。从流动人口住房支出情况看，根据2018年全国流动人口动态监测数据，北京、上海、广州、深圳等一线城市流动人口的月均住房支出约为1705元，约有43%的家庭住房支出超过家庭总支出的三成。天津、南京、苏州、杭州、武汉、重庆、成都等强二线城市流动人口的月均住房支出约为1047元，约有39%的家庭住房支出超过家庭总支出的三成。住房支出占比过高，流入人口住房支付压力过大，将影响流动人口及其家庭的生活质量。

三是租赁房源总量不足，市场不稳定、且缺乏供给动力。以新就业学生、外来务工人员为主的新市民和青年群体，其住房需求以刚性住房需求和改善性住房需求为主。租赁住房是解决基本住房需求的重要渠道，市场需求旺盛，但目前租赁市场缺乏有效供给，且存在结构性供给不足的问题，大户型住房供大于求，符合新市民、青年人居住需求的小户型住房供不应求。由于租赁住房开发经营效益较低，市场供给主体缺乏动力，导致供给缺口加大。

2 增加保障性租赁住房是大城市住房解困的有效路径

以经济适用房、限价房、共有产权住房等为主的产权式保障性住房，以及以公租房、廉租房为主的非产权式保障性住房是当前城市保障住房的主要形式。两类保障性住房政策施行多年、不断得到完善，取得很大成效，但也不断暴露出一些问题。

其一，保障房政策包容性低，流动人口获取难。虽然大多数城市的保障性住房政策并没有排斥流动人口，但流动人口申请的门槛较高，包括长期稳定居住和就业、缴纳一定年限社保等，有的城市针对外来人口的住房保障政策仅限于人才安居重点企事业单位职工，对于普通流入的劳动者缺乏基本的保障。根据2017年全国流动人口动态监测数据，一线和强二线城市中，自行租住私房仍然是流动人口最主要的住房形式。因此，流入人口获取保障性住房较难，多数人口需自行解决住房问题（见表2）。

其二，现有产权式和非产权式保障房均存在不同问题。一方面，产权式保障性住房面临建设成本高、供地紧张、监管困难等问题，对地方财政和政府管理提出较大的挑战;另一方面，租赁式保障性住房存在稳定性差、难以提供长期保障等问题，如公租房政策明确5年重新签订合同等，不利于租住人形成长期稳定的住房预期。即对于不断流入大城市的新市民，特别是缺少财富积累的年轻人以及进城务工人员，相对不断高企的房价和租金，其收入仍然难以形成有效住房支付，并成为新的城市住房困难的群体。因此，加大保障性租赁住房的建设，通过提供长期稳定的保障性租赁住房，解决这部分人群的城市住房问题，不仅利于吸引人才、稳定就业群体，也可助其实现“安居乐业”的城市梦。

3 多种供地方式满足保障性租赁住房建设的重要意义

3.1 打破国有用地独家垄断，集体建设用地可建租赁住房

其一，首批13个城市试点利用集体建设用地建设租赁住房。继北京、上海最先试点集体建设用地建设租赁住房之后，2017年国土资源部、住房城乡和建设部又正式确定了北京、上海、沈阳、南京等13个城市为第一批开展利用集体建设用地建设租赁住房的试点。国土资源部、住房和城乡建设部《关于印发〈利用集体建设用地建设租赁住房试点方案〉的通知》（国土资发

〔2017〕100号）明确规定：按照地方自愿原则，在超大、特大城市和国务院有关部委批准的发展住房租赁市场试点城市中，确定租赁住房需求较大，村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源，政府监管和服务能力较强的城市，开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。

这一重大举措在缓解人口净流入大城市住房供需矛盾的同时，也打破了一直以来住房开发建设独家国有建设用地供应的垄断局面，使集体土地也能够参与到住房的开发建设中。

其二，利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。2021年国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》进一步确定：人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，在尊重农民集体意愿的基础上，经城市人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房;应支持利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房;农村集体经济组织可通过自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房;建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。

此规定明确集体经营性建设用地可建设保障性租赁住房，具有重大理论和现实意义。其一，延续了2017年利用集体建设用地建设租赁住房试点的政策精神，并将该项政策范围由试点城市扩大到全国;其二，突破了2019年《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市范围和用途的规定，使集体经营性建设用地不仅能够用于产业和商服等经营性项目，也可以用于住房的建设，为推动城乡建设用地市场一体化建设和集体土地住房开发建设都提供了政策支持。

3.2 破解存量国有划拨用地调整困境，用于建设保障性租赁住房

长期以来，对于企事业单位的划拨用地使用和流转管理都是难题，其主要原因是市场经济发展和土地价格的提升，使得划拨土地取得者私下转用或者转租土地能够获得巨大的利益。不论是通过划拨土地补交土地出让金转变土地性质，还是通过土地收储收回土地使用權等正规途径，由于土地使用者获得的效益都相对有限而影响其处置的积极性，最终使得难以彻底解决私下流转问题。其结果是形成大量划拨用地或者被私下转租转用或者被闲置和低效利用，成为土地管理的一个难题。2021年《关于加快发展保障性租赁住房的意见》的出台，可谓破解这一难题的创新之举。

其一，简化国有划拨用地转化程序，建设租赁住房。按照2021年国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》明确：人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，对企事业单位依法取得使用权的土地，经城市人民政府同意，在符合规划、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许用于建设保障性租赁住房，并变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地可继续保留划拨方式;允许土地使用权人自建或与其他市场主体合作建设运营保障性租赁住房。

其二，放开国有产业用地调整，建设租赁住房。为了解决部分地区长期存在的产业用地规模过大、没有充分利用的问题，国家和地方出台了多项举措。其中2017年国务院办公厅《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发

〔2017〕7号）力度较大，对产业用地盘活利用提出了解决路径。该意见明确提出可以转变产业用地的用途为商业和服务业，并在一定期限内无需办理转用手续。规定：利用存量工业房产发展生产性服务业以及兴办创客空间、创新工场等众创空间的，可在5年内继续按原用途和土地权利类型使用土地，5年期满或涉及转让需办理相关用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理。允许工业用地使用权人按照有关规定经批准后对土地进行再开发，涉及原划拨土地使用权转让需补办出让手续的，可采取规定方式办理并按照市场价缴纳土地出让价款。

2021年国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》的出台，则在2017年相关政策的基础上，给予土地使用者更大的政策红利，明确了：提高产业园区的生活设施配建比例，可以用于建设保障性租赁住房。对于产业园区用地，经城市人民政府同意，在确保安全的前提下，可将产业园区中工业项目配套建设行政办公及生活服务设施的用地面积占项目总用地面积的比例上限由7%提高到15%，建筑面积占比上限相应提高，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房。这一规定的意义在于，在政策上对于产业用地利用调整明确了从以前的商业用途、扩大到了住宅用途。

其三，允许利用低效和闲置的国有建设用地建设租赁住房，允许转变土地用途用于租赁住房建设。明确了：对闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋，经城市人民政府同意，在符合规划原则、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许改建为保障性租赁住房;用作保障性租赁住房期间，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。

鼓励利用存量建设用地建设保障性租赁住房的政策，不仅增加了住房用地的供给，缓解了大城市住房供求矛盾的问题，也为盘活国有划拨用地、转变国有建设用地用途、提升国有建设用地利用效率探索了一条新路。

3.3 增加新增供地比例，用于建设保障性租赁住房

对于利用新增建设用地建设租赁住房，2021年国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》规定：提高住宅用地中保障性租赁住房用地供应比例，在编制年度住宅用地供应计划时，单列租赁住房用地计划、优先安排、应保尽保，主要在产业园区及周边、轨道交通站点附近和城市建设重点片区等区域，引导产城人融合、人地房联动;保障性租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应，其中以出让或租赁方式供应的，可将保障性租赁住房租赁价格及调整方式作为出让或租赁的前置条件，允许出让价款分期收取。新建普通商品住房项目，可配建一定比例的保障性租赁住房，具体配建比例和管理方式由市县人民政府确定。鼓励在地铁上盖物业中建设一定比例的保障性租赁住房。

新办法的出台，强调了要提高供地计划比例，明确了供地位置，规定了供地方式，也约束了价格，为保障性租赁住房保质保量地建设和落地提供了土地支持。

总之，大城市不断出现的新就业学生、外来务工人员为主的新市民和青年群体的住房问题，不仅影响到城市住房市场供求和价格的稳定，也影响到这部分在城市就业者的居住权保障和生活的稳定。为了弥补现行住房供应体系的不足，加大保障性租赁住房的建设和供应，整体来看是一个可以快速缓解住房矛盾的有效对策。其一，打破住房用地国有用地独家垄断的局面，推动了城乡建设用地市场一体化的建设，也增加了住房的土地供应，缓解了租赁住房的供求矛盾;其二，有效破解了国有划拨用地的调整和转变程序，促进了土地市场公开和高效运行，且遵循充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，坚持“谁投资、谁所有”的原则，能够充分调动原划拨土地使用者的积极性，利用好这一政策，在解决本单位员工住房问题的同时，也为社会提供了稳定和有保障的租赁住房;其三，成功破解了产业用地、国有低效和闲置用地的调整和利用，促进了土地要素市场化配置，提升了土地的利用效率，同时简化了土地利用调整手续，增加了租赁住房用地的供应，也缓解住房供求矛盾。然而，由于与现行政策相比，存在诸多创新，还需要对于政策施行风险加大跟进和防范，对于与现行政策的关系和相关配套措施关联等进行进一步的研究和确定。

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