提高中国内需的结构性改革：内在逻辑、结构失衡与改革举措

卢现祥 孙梦泽

一、实施扩大内需战略，必须进行扩大中国内需的结构性改革

从短期来看，扩大内需战略是实施宏观财政政策和货币政策；从长期来看，扩大内需与中国供给侧结构性改革是紧密相连的，既是需求调控举措，更是引导供给体系质量跃升的“力量倍增器”，是制度性的改革。但是为了实现社会经济的可持续发展，仅仅实施短期的扩大内需战略是不够的，必须进行提高内需的结构性改革。改革开放以来，中国共实施了三次扩大内需战略，以应对国际金融危机和国内自然灾害。1997年爆发的亚洲金融危机和1998年的大洪水使中国经济受到冲击，1998年中央决定实施第一次扩大内需战略，采取了包括增发国债、深化国有企业改革、兴建基础设施和推进金融改革等一系列政策措施。1998—2002年，中国对世界GDP（2017国际元）增长的贡献率高达16.3%〔1〕，这对中国和东南亚地区的经济稳定复苏起到重要作用。2008年爆发的国际次贷金融危机，使中国经济发展遭遇严重困难。中国政府果断实施了第二次扩大内需战略，对全部行业增值税进行改革，提高超过半数的出口企业退税率，带动了4万亿元社会总投资规模，鼓励和扶持企业发展，在全球率先实现经济稳定复苏。2008—2010年，中国对世界GDP增长的贡献率高达51.7%，而美国贡献率为-0.15%。〔2〕2020年以来的新冠疫情造成了全球性的生产停滞，直接抑制了消费。中国第一季度GDP受到了严重影响，尤其是服务业和出口行业更是受到重创。根据2020年政府工作报告，中国将实施第三次扩大内需战略。〔3〕为了加快推动经济复苏和发展方式转变，中国将实施更加积极的财政政策，包括增加财政赤字规模、发行特别国债、增发地方政府专项债券及增加中央预算内投资安排等，以应对全球经济下行的冲击。

世界银行数据显示，2017年中国居民消费率为39.1%，不仅低于美欧日等发达经济体和以金砖国家为代表的新兴经济体，而且比全球平均水平低了近30%；2018年中国居民消费率比世界平均水平低18.3%。〔4〕要提升中国的居民消费率，必须从平均消费倾向和居民可支配收入这两个方面入手。根据凯恩斯的消费理论，只要社会不发生大的变革，消费倾向在短期内不会发生大的改变，收入分配问题仍然是制约居民消费水平的重要因素。〔5〕而收入分配制度决定收入分配的比例，所以必须从制度层面进行扩大内需改革。

内需是相对外需而言的，大国经济一般都是内需推动型经济，外需在特定发展阶段可能会扮演重要的作用，但最终总是要回归到内需推动为主的增长上来。受新冠疫情影响，2020年世界经济增长率除中国外都呈负增长，全球性失业率、通货膨胀率迅速攀升，进出口贸易额大幅下降，全球经济困难会持续相当长的时间。加上近些年中美贸易摩擦使中国出口贸易受到一定程度的影响，中国有必要通过尽可能地挖掘内需潜力，来弥补外需可能出现的疲软及其对经济增长的负面影响，从而实现“六保”。实施扩大内需战略，面向未来，我们要逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。鼓励出口型企业转型生产国内市场需求的商品，扩大内销的份额，把重点放在扩大国内市场、释放内需上，以促进经济稳定发展。习近平总书记指出：“以前，在经济全球化深入发展的外部环境下，市场和资源‘两头在外’对中国快速发展发挥了重要作用；在当前保护主义上升、世界经济低迷、全球市场萎缩的外部环境下，我们必须充分发挥国内超大规模市场优势，通过繁荣国内经济、畅通国内大循环为中国经济发展增添动力，带动世界经济复苏。”〔6〕

供给与需求相辅相成，改进和提升供给侧也是扩大内需的手段。当前中国正处于供给侧结构性改革和经济高质量发展的转型期，如何突出民生导向，使提振消费与扩大投资有效结合、相互促进，构成一个良性国内循环圈是一个必须要解决的问题。中国居民消费不足的主要原因不在需求侧，而是供给侧满足不了人们的需求，如中国对住房、教育、医疗（保健）等供给的数量和质量远远满足不了人们的需求，供需不匹配造成居民“不愿”消费。〔7〕从供给侧扩大内需，满足人民日益增长的消费需求，符合中国经济转型升级的需要。所以提升居民消费水平，必须从供给侧结构性改革入手，提高供给侧生产的效率和质量，但这又不仅仅是供需关系的问题，还受到户籍制度、土地制度、医疗体制和教育体制等制度性因素的影响和制约。

实施扩大内需战略仅靠财政政策和货币政策是不够的。短期财政与货币政策具有一定的负作用，而结构性改革则提供长期扩大内需的动力支撑。从短期来看，政府主要通过投资刺激内需，而这类投资的有效性大大低于民间投资，负作用不容忽视。特别是国际金融危机爆发以来，中国杠杆率从2008年的170%激增到2015年的249%。①这里的中国杠杆率是指中国经济整体（含金融机构）的债务总额占当年GDP的比重。参见李扬、张晓晶、常欣：《中国国家资产负债表2015——杠杆调整与风险管理》，《中国社会科学报》2015年8月20日，第8版。所以政府扩大投资只能作为短期振兴经济的工具，而不能常态化。从长期来看，扩大内需不能单纯依靠收入和投资的刺激，而是要善用改革的手段，进行制度创新。如果政府将扩大内需作为一项长期战略来坚持和实施，重点不在于简单地采取财政货币政策刺激投资需求或消费需求，而在于通过一系列制度改革，降低政府对市场的过度干预，以及日益强化的供给侧技术创新和服务模式创新，使供给侧结构能够基于市场机制更有效地迎合消费需求升级的变化。目前中国主要有两大类制约内需的因素值得关注：一是国内因技术能力不足导致供给难以迎合高质量需求的需要；二是因体制机制性因素导致的国内需求不足。本文主要研究和阐述第二个方面的制度制约因素。综上所述，为了继续发挥消费对中国经济的基础性作用，应对全球性经济下行的风险，不仅要从就业、投资等短期政策入手，而且要进行结构性的改革。要推进提高中国内需的结构性改革，必须探讨导致内需结构性失衡的三种表现及其根源。

二、中国内需结构性失衡及其表现

（一）国民收入和个人收入分配上的三重失衡，导致居民收入增长缓慢，直接抑制消费的增长

一是在国民收入初次分配中，居民收入占国民收入比重较低，这主要是财产性收入比例低所致。近10年来，虽然居民收入在初次分配的住户部门收入中约占60%①国家统计局官网中关于国民经济核算的2010—2020年数据，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，2020年4月22日。，一直占据主要地位，但是与20世纪八九十年代相比，当前居民收入的份额还是偏低的，这是消费增速缓慢的重要原因之一。具体来说，根据国家统计局数据，2019年居民可支配收入的四种收入中，工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入所占的比重分别为56%、17%、9%和18%。其中居民收入中财产性收入份额最低，不足10%。〔8〕根据国家统计局在初次分配过程中各机构部门之间进行生产要素交易的数据，2004—2017年中国在各项要素收支中比重变化最大的类型是财产收入和支出，均上升6.4%左右②根据中国统计出版社出版的2004—2017年《中国统计年鉴》中关于财产收入和支出的数据整理计算而得。，表明财产作为一种非劳动要素在各机构交易中规模不断扩大，这与中国所有制结构变化而导致的产权制度改革有着密切的关系。但是财产收支在整体上呈现先升后降的趋势，2004—2013年财产收入和支出占比增幅分别达到7.4%和8.1%，而2013—2017年财产收入和支出占比分别下降1%和1.8%③根据中国统计出版社出版的2004—2017年《中国统计年鉴》中关于财产收入和支出的数据整理计算而得。，这说明近年来产权制度改革仍然存在一些问题，居民财产性收入增长得不到有效保障。从美、日、英、法、德等国家的宏观收入分配特征来看，初次分配格局都具有“小政府大社会”特征，即居民劳动收入比重最高，企业次之，政府最小；而在最终分配中居民和政府比重上升，企业比重下降，符合居民收入高、福利高的发达国家特征。〔9〕发达国家的劳动收入占比与其他部门相比都是最高的，政府对市场的干预较小，重点调控收入差距和社会福利保障，这一特征对中国具有重要的参考意义。

二是在国民收入再分配中，居民和政府收入分配比例失衡，其中政府收入份额过大，压缩了居民收入的比重。如果假定居民短期内的平均消费倾向是固定的，那么居民的收入分配占比如果遭到挤压，将直接影响到居民的消费水平，导致总体消费水平下降。以2017年为例（图1所示），通过再分配之后，住户部门最终可支配收入占比并未得到显著提升，而政府收入在最终分配比重中约增长4%，增长幅度最大。具体来说，福利性支出总额只占政府经常转移收入的58%左右，且政府消费在全部消费总额中约占27%，比重较低〔10〕，导致政府最终可支配收入的增长对消费增长的贡献并不显著。

通过对住户部门可支配收入使用情况的进一步分析，可以看出居民最终消费在可支配收入中的占比从2004年的68.40%下降到2017年的63.78%，整体呈现出下降的态势，相应的总储蓄占比呈现上升状态，这说明中国近十几年的居民储蓄率依然处于较高水平（见图2）。较高的储蓄率原因可能是由于中国社会保障体制不完善，导致人们对未来收入和支出具有强烈的“预防性储蓄”动机。因此，对于中国而言，要想通过降低储蓄率来提高内需，需要降低居民的目标性储蓄动机，政府必须加大对社会福利保障的投入，主要包括调整收入分配的合理性、进行税收制度的改革和完善全民福利保障体系等。

三是个人之间的收入分配的失衡，主要表现为个人贫富差距过大和城乡居民收入差距较大。根据国家统计局数据，2002—2018年中国的收入差距经济系数均值为0.47左右，常年超过国际基尼系数警戒线。①中国的收入差距经济系数均值根据2002—2018年中国统计出版社出版的《中国统计年鉴》相关数据整理而得，国际基尼系数警戒线为0.4。这表明中国贫富差距较大，大量的财富集中在少数人手中。根据凯恩斯提出的绝对收入假说，高收入者消费倾向随着财富的积累逐渐降低，而低收入者由于对未来缺乏信心，也会进一步削减开支，导致社会总消费进一步被压缩。〔11〕据统计，中国2016年收入水平在10%的高收入群体，其储蓄率高达66.80%，储蓄额占当年总储蓄的62.50%，而当年没有任何储蓄的家庭占40%左右。这表明中国大部分居民由于收入水平低且增长缓慢，除了生活必需品的消费之外，尽可能地减少非必要消费，从而导致社会整体消费倾向降低。〔12〕目前较大的贫富差距已经对中国GDP增长率产生了负面影响，因此必须通过税收等手段改善这种逐渐拉大的社会贫富差距。此外，城乡居民收入差距过大也是不可忽视的问题。如北京市和上海市等城市的金融业、房地产业和餐饮娱乐业等第三产业相对发达，不仅平均工资是全国平均水平的2倍左右，而且财产性收入占可支配收入的比重达15%以上。而农村居民收入主要来源于土地经营收入，财产性收入在2018年仅占可支配收入的2.3%。如图3所示，由于农村居民收入水平低，且增长缓慢，2002—2010年，城镇居民人均可支配收入是农村居民的3倍以上。随着习近平总书记“精准扶贫”号召的提出，政府相继出台各种政策大力扶持落后农村地区。2010年以后城乡居民收入差距出现显著下降，但是差距依然较大。以2018年为例，根据国家统计局数据，由于城乡收入差距较大，8亿农村户籍人口的消费规模在10.84万亿元，6亿城镇户籍人口居民消费规模约为15.29万亿元。〔13〕由此可知，农村户籍人口占到总人口57%左右，但是收入水平却是城镇户籍人口的1/2，而收入的差距直接导致了消费规模相差近5万亿元。中国农村发展仍然是不充分的，一方面表现在农民的财产性收入显著低于城镇居民，另一方面由于农村的社会保障和医疗保障体系不健全，进一步抑制了农村居民的消费。

图1 2017年各部门机构在初次分配总收入和可支配总收入中的占比变化

图2 2004年、2013年和2017年住户部门可支配收入中最终消费和总储蓄占比变化

图3 2000—2019年城乡居民人均可支配收入变化趋势

（二）地方保护主义及市场分割、要素市场的行政化配置，导致国内统一市场无法形成，中国从外需转为内需的过程受阻

中国尚未形成超级市场规模的原因主要从三个层面分析，一是从人口规模来看，为什么中国人口规模远远超过美国，却没有美国消费市场规模大？主要是由于中国人均收入远远低于美国以及中国中产阶层占比太低。二是从城乡差距来看，中国物的城市化远远超过人的城市化，这种失衡大大地降低了中国的市场规模。三是从区域来看，社会主义国内统一市场应该是整体性大大强化的市场，市场上地区封锁、部门分割的现象应完全消除，商品流通的交易成本较低，从而实现资源的最优配置。改革开放以来，中国各地政府的分权和官员为了谋求自身发展和地方利益，实行了一系列地方保护主义政策，导致中国市场经济经历了一段严重的市场分割时期。近些年，全国才逐渐出现了统一市场的趋势，这主要归功于社会制度的改革、交通等基础设施的建设和电子商务的发展等。尤其是1994年分税制改革，提高了中央政府在税收立法和征收管理上的主动地位，使得区域型经济逐渐瓦解。〔14〕学者们从产业结构、生产效率和商品价格等多角度来测算国内市场整合程度，大多数学者认为国内市场分割现象是长期存在的，但是中国在某种程度上呈现出市场趋同和分割减弱的趋势。〔15〕桂琦寒等利用中国相邻省份的商品零售价格指数数据证明了中国无论是工业燃料、农产品，还是服饰、文化体育用品市场都呈现出逐渐统一的趋势。〔16〕

长期的市场分割，一方面不利于中国企业规模的扩大，另一方面，使中国从外需转为内需的过程受阻。从市场结构和企业规模角度看，中国产业聚集程度较低，制约了行业的整合和创新。黄赜琳等通过测算中国八大区域的边界效应，证明了国内市场整合程度依然偏低，与欧盟各国内部市场整合水平相当。〔17〕这种政府主导的区域经济发展模式，可能扭曲工资、资金和商品价格。对于劳动力而言，地方保护政策不仅人为地提高了本地劳动力的价格，又导致外来劳动力由于竞争过度而价格偏低，这种市场要素价格的失真整体上抑制了市场对劳动力的需求。〔18〕在资本方面，不仅阻碍了资本依靠市场配置流向高收益的领域，也不利于中国产业结构的调整升级。〔19〕当前各国贸易保护主义愈演愈烈，技术限制、市场准入壁垒和贸易摩擦等因素限制了中国继续参与国际产业链大循环。由于外部环境的不确定性，国家“十四五”规划明确提出构建“双循环”经济体系，由依赖出口和投资转化为依托国内大市场发展模式，贯通生产、分配、流通和消费等各个经济环节，形成国内良性经济循环。2020年以来，中共中央多次强调要通过拓宽出口企业转内销来帮助出口企业应对下行压力，外销转内销可能面临的国内市场壁垒是必须要解决的问题。国内市场的分割提高了企业和全社会的交易成本，进而提高了产品的价格，压缩了企业的利润空间，不利于企业的自主创新，从而阻碍了供给侧的转型升级。对消费者而言，市场分割严重的地区商品价格的提高将增加购买同等数量的商品所需支付的货币量，且市场要素分割带来企业资源错配会导致劳动收入份额的降低，从而对需求侧产生抑制作用。〔20〕供需两侧的结构性错配将造成国内经济活动循环的堵塞，企业用工成本、产品的生产成本和交易成本等因要素市场分割而提高，产品价格的上升和创新升级受阻将无法满足和替代国内市场对特定商品的需求。2020年4月的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，要求加快各种要素在国内市场的自由流通，降低要素流动的成本，尽快落实这份文件的精神，对于促进出口转内销会有很大帮助。当前为了应对国内外政治经济形势的挑战，进一步开拓国内市场，转出口为内销，释放国内的巨大的消费潜能，建设全国统一大市场势在必行。

（三）从城市化进程来看，人的城市化滞后导致最大的内需结构性失衡

中国人的城市化远远滞后于物的城市化，2018年进城就业的农业转移人口和城市间转移就业人口有3亿人左右。〔21〕这批人绝大多数因为没有就业所在地的户口，不能享受与就业所在地户籍居民同等的公共服务和社会福利待遇，这使得他们对未来的预期缺乏信心，消费倾向会相对偏低。如果城市化水平能够进一步提高，使更多的农业转移人口进入城市就业并成为城市居民，已在城市就业的转移人口能够获得就业所在地户口，那么中国居民的整体消费和投资的能力和意愿还会进一步提高，个人的住宅投资支出（基本需求和改善型需求）和城市公共设施投资支出还会进一步提高，城市规模、都市圈规模和城市群规模总体上还会进一步扩大，从而孕育持续增加的投资需求和消费需求。中国目前城市化水平只有60%左右，城乡居民收入差距约有2.7倍。〔22〕城市化动力来源于城乡差距，城市化作为牵引投资需求和消费需求的平台，至少还能发挥10年以上的作用，直至中国城市化率达到75%左右。从图4可以看出，改革开放以来，农村居民消费支出占居民总消费支出的份额由1978年的62%逐年缩小到2018年的21%。而城镇居民消费自2003年以来就维持在70%以上的水平，并逐年扩大，在2018年达到79%的绝对优势占比，成为消费的主力军。在2017年之前，中国的消费主要依赖3.16亿城镇中等收入和高收入人群，而这类人群规模已经接近美国的水平。2018年以后，收入对消费增速的影响已经没有之前那么明显。所以，中国将近10亿的中低收入人群才是今后释放内需潜能的主要对象，而这10亿左右居民主要是由农民和农民工构成。如果过剩的农村劳动力可以转移到城市，或者农村居民的收入水平显著得到提升，那么中国内需就能实现较大的改善。

图4 1978—2018年城乡居民消费占比变化趋势

具体来说，自2010年以后，中国农民工数量的增长开始呈下降趋势，农民工增长率从2010年的最高值5.14%持续下降到2019年的0.83%，说明中国农民进城的步伐逐渐放缓，2019年农民工总数较前年基本没有发生大的改变（见图5）。同时跨省市流动的农民工份额也在逐渐降低，本地农民工占比逐渐上升。历年数据表明，农民受主观意愿和客观因素的影响越来越不愿意出远门打工，一方面由于近年农村地区得到了政府的大力扶持，农民提高了收入而不愿背井离乡；另一方面农民工进城后将面临如用工歧视、难以落户、子女无法享受优质的教育和自身福利待遇较差等困境，这严重阻碍了农民工进城的步伐。大量的剩余劳动力滞留在农村，从事低产值低效率的农业，导致劳动力低效配置甚至无效配置。以2017年的数据为例，农业就业人数占总就业人数的1/3左右，但第一产业占GDP的比重不足10%，所以劳动力过度分配在第一产业是一种低效的配置。〔23〕假设以15%的错配（即延缓过剩农民进城）来计算对收入的影响，2017年因制度等因素阻碍人口迁移和劳动力要素自由流动的损失大约占当年GDP的6.37%。〔24〕这些年来，中国经济规模（尤其是第二产业）不断扩大，总供给不断提高，但是过剩农民还大量留置在农村，不仅造成了劳动力短缺和成本升高，更抑制了社会总需求量的增加。这种留置不是理性选择和经济计算的结果，而是由制度性约束造成的。

三、推进三大改革，实施扩大内需战略

改革开放以来，政府对市场的干预依然显著，不能充分发挥国内统一大市场的作用，内循环经济体系尚未建立，所以要破除制约供给和内需的因素，还需要进一步深化体制改革。2020年以来，新冠疫情造成全球性经济衰退，货币政策与财政政策只能实现短期内的保驾护航，要真正抑制总需求收缩趋势，还是要依靠制度性改革以释放潜在的消费需求。

（一）优化国民收入分配结构，推动税制和社会保障制度改革

1.在中国从高速增长阶段转变为高质量发展阶段的过程中，完善国民收入分配结构才能释放消费潜力，从而转换为国家经济增长动能。无论是从短期来看，还是从长期来看，提高国民收入中的劳动报酬比重都会提升居民消费的水平，从而实现经济的稳定增长。〔25〕从“三驾马车”的整体角度来看，劳动收入份额的提升在总体上会促进经济的增长，即促进作用显著大于它对投资和净出口增长的抑制作用。〔26〕科尔奈认为：“中国经济下一步发展就不得不面临一种两难的境地：如果不提高工资水平，成本优势仍会得以保持，增长率也能得以保证，但福利需求就会面临越来越大的压力；如果提高了福利水平，那么就会降低成本优势，经济增长率就会降低。”〔27〕这些年中国增长速度已经降下来，实施扩大内需战略的关键是增加居民可支配收入，尤其是要扩大中等收入人群的比重，并提高中等收入人群的收入水平。习近平总书记讲道：我们目前约有4亿中等收入人口，绝对规模世界最大，要把扩大中等收入群体规模作为重要政策目标，优化收入分配结构。〔28〕实行中等收入人群倍增计划不仅有利于中国跨越中等收入陷阱，更有利于形成高水平的供需平衡，从而促进国内的良性经济循环。

2.要把要素市场化配置改革与提高居民和企业的财产性收入相结合。在国民收入初次分配中保障企业和个人的产权收益。居民财产性收入占比较低反映出针对个人的产权保护尚未形成一个明晰完善的产权制度与法律保障，由于产权界定模糊、无法律约束的侵权行为等造成了一定的经济损失和资源浪费。在市场经济中只有严格保障财产权益才能维护正常的市场秩序，使财产拥有者获得红利、地租和利息等财产性收入。政府必须加大对私人有形财产和无形财产的保护，通过统一确权登记等手段合法地保护和约束财产性交易活动。目前，中国非国有企业通过市场定价取得的劳动报酬占全部劳动报酬的85%以上〔29〕，这说明进一步提高居民劳动报酬的重点是发展和保护私营企业在市场中的权益和地位，政府需要减少对市场的干预和对国有企业的政策倾斜，使各种生产要素在市场竞争中优胜劣汰。目前中国私营企业产权保护问题，尤其是高新技术产业中的知识产权问题突出。一方面从政府层面讲，要做到有法可依，借鉴日本、美国等立法经验来完善中国的专利权、商标权和著作权等相关法律法规；另一方面从企业层面看，要进一步完善产权管理组织体系，开展定期员工培训和宣传，提高员工的产权保护意识。

3.在国民收入再分配中加大政府的调节力度。第一，通过再分配制度调节和提高居民的可支配收入，压缩企业和政府的分配比例，保障居民收入分配的合理性是刺激居民消费的前提。加大政府转移支付中向居民部门配置的比重，提高居民消费率。第二，要加快税制改革，一方面应对存量财富进行管理和调节，加快推动房产累计税、空置税和遗产税等财产税的实施，鼓励居民将储蓄转化为消费与投资。同时也要提高个人所得税起征点，使更多中低收入人群不再承担税负，提高国有企业等高利润企业的征税比例。要提高直接税的比重。第三，推动社会保障体系改革，进一步加大政府转移支付中的福利性支出，扩大社会救助范围、力度和强度，包括失业救助、医疗救助、贫困救助、就学救助、生育救助和养老救助等，鼓励社会资本和民间资本进入慈善和养老扶贫等领域。第四，要尽量避免房地产泡沫进一步膨胀，稳住居民部门杠杆率。具体来说，居民部门债务从2008年占GDP的比重不到20%上升到2018年大于50%，10年间上涨了大约35个百分点。〔30〕住房按揭贷款是中长期消费贷款中的主要组成部分，过去10年内居民部门杠杆率的快速上升与居民贷款购房的关系非常密切。虽然当前是全球加杠杆的时代，但考虑到中国的特殊国情，我们对中国居民部门杠杆率的快速上升还是要特别当心。因此，如果要从中长期角度提振消费，一方面应该进一步提高居民收入占国民收入的比重，这需要政府部门进一步减税让利，缩小居民贫富差距；另一方面，政府也要承担起控制房产行业过热、提供充分的社会保障和服务的责任。

（二）消除地方保护主义，构建公平、透明的统一市场

构建公平、透明的统一市场对于中国经济社会发展越来越重要。国内经济循环、产业升级、扩大内需均需要统一的国内市场。

1.推进统一市场立法，转变政府职能，把统一市场的建立作为考核地方官员的重要指标。参考美国的经验可以发现，统一市场的建立是一项长期而复杂的系统工程。在实现原材料、劳动力自由流动之后，为了巩固统一市场的成果，美国政府一方面不断完善反垄断政策以维护市场的公平竞争，保护和支持小企业的发展，另一方面对国有企业行为进行严格的限制和监管，使政府对市场的干预降到最低。〔31〕中国更应该从政府层面入手进行维护和改革。第一，通过立法来严惩地方保护主义、垄断、不公平竞争和欺诈行为，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，构建一个统一、开放、竞争、有序的市场。第二，改革地方官员政绩考核制度，更加关注经济增长的质量指标、环境保护指标和社会效益指标，而不是单纯地强调经济发展的量化业绩。把统一市场的建立纳入官员考核指标，以消除各种形式的地方保护主义。第三，政府要从推进产业政策转化为实施竞争政策，保障竞争政策的基础性地位，实现各类所有制企业在同一起跑线上的竞争。同时简化行政审批和办事流程，如各类标准、认证和审批程序等，加大基础设施的建设，构建成熟的物流体系和信息流通渠道，降低企业交易成本，最大程度地服务于市场和企业。

2.各地政府间应由竞争转化为合作，鼓励企业跨省收购兼并。例如中国的长三角地区主要从事大量的商品出口贸易，而忽视了对国内市场的开发和利用，尤其是江浙地区的服装和小商品制造业，把大量过剩产能销售到海外。但是目前特殊的国际贸易环境和逆全球化导致国际市场不可能像原来那样支撑这些企业的发展，只有形成和培育出强大的国内市场才能将出口化为内销。而如果通过政府间的牵线搭桥，实现产业的整合和聚集，消除企业跨区域跨省合并的障碍，那么低效率或者产能过剩的企业将被高效率的企业收购，从而获得最大产出效益，凸显竞争优势。〔32〕

3.推动以竞争中立性为原则的市场竞争制度改革。要实现中国市场的竞争中性和高度一体化，需要从以下几个方面入手：第一，必须建立完善的法律体系，对违反公平竞争的行为定性和管制，建立竞争中性审查制度，严厉打击破坏市场秩序的企业和个人，加强执法队伍建设，做到违法必究，保障市场的健康运行。第二，对国有企业进行产权和国有资产管理体制改革。严格界定国有企业的权限，除了少数重点领域由国家严格管控外，其他企业可以通过公开拍卖等方式实现股权多元化，推动混合所有制经济的发展。国有企业在非重点领域的业务要与市场接轨，通过市场的竞争机制调整价格和收益，取消对其政策倾斜和补贴，实现优胜劣汰。深化国有企业的产权改革，实现现代产权中立，保护民营企业产权的同时让国有企业以产权平等的形式进入市场。第三，对金融行业贯彻竞争中性原则，尤其要强调对国有企业和私营企业在资源配置上要一视同仁。对待不同背景的企业，金融机构应该按其标准的效益和风险评估体系作出决策，不应该受其他因素影响。但是金融配置中性的实现还需要深化对金融业的改革，减少政府对金融机构的干预，加强和完善监督，只有金融机构拥有足够的自主权，才可能执行公平和中性的金融政策。政府在市场中的作用，应该回到改革开放初期的“古典政府精神”上：减税降租、消除制度体制堵点、构建体制上的“高速公路”，降低社会交易成本，为市场和企业家主导“新基建”保驾护航。只有破除了阻碍市场健康发展的因素，营造一个公平、公开、透明的环境，才能促进各类所有制企业共同发展。

（三）缩小城乡差距，促进人的城市化发展

缩小城乡差距是解决中国内需结构性失衡的重要举措，而缩小城乡差距的治本之策是促进人的城市化发展。

1.推动对农村各类财产的确权登记和市场化改革。首先，确定农民对农村土地的使用财产权，延长使用年限，使农民可以充分利用土地进行置业创业。只有明确农民对土地的财产权才能保障农民的生活来源，从而引导农民进一步脱离贫困和低产。其次，宅基地所有权及收益权作为农民财产性收入的来源尚未得到保障，应尽快推进相关的确权颁证工作。中国现行制度规定，农村集体建设用地，包括农民的宅基地，不准入市交易。另一方面银行等金融机构也不愿意为农民提供抵押贷款等服务，农业金融服务供给严重欠缺。中国农村经济是隔离于现代市场经济体系之外的。所以要想使农业发展起来、农民富裕起来，就必须从土地产权制度上进行改革，给农民赋权，建立农村市场体系，通过对土地、房产等财产的市场化，提高资源的自由交换和有效配置，增加农民财产性收入，分散因天灾等不确定因素对农民收入造成的损失。同时，可以应用大数据、物联网等高科技带动当地农业电商行业的发展，适应网上购物的新趋势，通过多种方式增强农村的内生发展能力，缩小城乡收入差距。

2.推动户籍制度改革。据测算，中国户籍制度使农民工和城乡移民的消费倾向降低。〔33〕20世纪90年代以来，中国大量农村劳动力进入市场，被称为消费“第三元”的农民工群体由于没有城市户籍，享受不到平等的社会服务与保障，导致与本地户籍人口消费行为出现显著差异。如何进一步将劳动力从生产率低的农业部门转移到非农业部门，提高城镇化率是改革的重点。众多学者认为户籍制度改革是双赢举措，翁杰、张锐研究了户籍制度对要素收入分配影响的实际效应，证明了户籍制度改革有效，不仅可以降低对农民工的歧视，也有利于要素收入分配格局的改善。〔34〕然而，在中国不同地区推动城镇化带来的对消费的影响并不相同，中部地区快速的城镇化会显著推动消费的增长，而东部主要沿海发达城市可以通过提高农民工福利待遇促进其消费增长。〔35〕对于大部分仍处于扩张阶段的三、四线城市，更应该促进农村劳动力的转移，引进大量低廉的劳动力，大力发展劳动密集型的基础行业，积极改变落户要求和政策，顺应劳动流动人口的需求。通过对户籍制度的改革，政府不仅要加大对城市移民群体的政策保护力度，在用工方面还要消除对农民工的歧视，加大对城乡移民的职业培训，稳定他们的收入预期。

3.鼓励农民进城，推进城镇化进程，构建现代农业体系。由上述分析可知，无论是从中国总需求结构、城乡居民消费能力的差异来看，还是从过剩农民留置的结果来看，中国近年经济上行速度减缓、内需不足都与过剩农民大量留置在农村有关。我们认为乡村振兴战略和现代农业发展必须建立在大力推进人的城市化的基础上。因此，发展现代农业必须把让农民进城与资本下乡结合起来。正如中共十九大报告指出的：“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。”〔36〕当农村剩余劳动力自由流动到城市时，一方面可以提高要素市场配置效率，降低企业生产成本和人力成本，从而增加城乡居民的收入，刺激消费，推动城乡一体化发展。另一方面农村人均耕地面积增加，才有条件形成机械化、规模化和商业化的高效现代农业经营。

目前中国正处于经济高质量发展的深水区，需求侧制度的深化改革要与供给侧的结构性改革相适应，来共同推动经济的转型升级。在扩大内需的问题上，不仅要从供给侧方面保障企业的产权和收益，政府减少对市场的干预，消除地方保护主义机制，构建一个统一、公平、透明的交易市场，保障市场要素自由流动，实现资源的最优配置；也要从需求侧方面重点提高农民的收入，保障农民的财产性收入，鼓励农民工进城就业安家，降低户籍制度对农村剩余劳动力流动的约束，完善相关的社会保障制度，释放潜在需求。两个方面的联动效应从整体上提高了居民收入水平，保障了个人和企业的产权收益，有利于企业的升级转型，也促进了中国城乡一体化进程。内需的问题不能简单地停留在收入、投资等经济指标上，更应该看到相关制度对内需的深层次的制约和影响。在全球经济下行的背景下，应加快推进相关制度的改革和试点工作，只有通过制度性变革才能彻底打破中国经济的困境。