“十四五”时期广东公共文化服务体系建设的重点问题探讨*

周 旖

“十四五”时期是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年①。在此关键时期，如何贯彻落实党中央的战略部署，以推动高质量发展为主题，实现广东公共文化服务体系建设更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展是需要深入思考的重大课题。为此，笔者以广东“十三五”时期公共文化服务体系建设情况为依据，以粤港澳大湾区发展规划乃至国家发展远景目标为基本遵循，思考“十四五”时期广东公共文化服务体系建设的重点问题，供同仁讨论和批评。

1 “十三五”时期广东公共文化服务体系建设的成就与挑战

1.1 广东公共文化服务体系建设成就

“十三五”时期是基本建成现代公共文化服务体系的冲刺阶段[1]，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》把“公共文化服务体系基本建成”纳入“十三五”时期经济社会发展主要目标之一。《公共文化服务保障法》规定公共文化服务由政府主导，是各级地方人民政府的职责。广东省委、省政府高度重视公共文化服务体系建设，“十三五”时期积极推动基本公共文化服务标准化、均等化，引导文化资源向城乡基层倾斜，创新公共文化服务方式，丰富公共文化产品供给，提升公共文化服务水平，建设成就集中体现在公共文化政策法规、公共文化财政投入、公共文化设施、公共文化产品等方面。

1.1.1 公共文化政策法规

政策法规是顶层设计的体现，也是创新社会治理的重要维度和工具之一。“十三五”时期国家就现代公共文化服务体系建设出台了一系列政策法规，广东在落实国家公共文化政策法规的同时，紧紧围绕本省情况出台和细化符合地方特色与现状的公共文化政策、标准，完善本省公共文化服务顶层设计，地方各级公共文化政策法规的系统性和完备性位居全国前列。

在省级层面，对国家制定的公共文化服务政策法规和标准，广东均有细化和配套的实施意见、实施标准、实施方案及发展指引(见图1)，内容涵盖现代公共文化服务体系构建、文化服务体系高质量发展、基本公共文化服务保障、基层公共文化服务、文化精准扶贫、法人治理等关键领域。在省内各地市、县区层面，截至2018 年底，全省21个地市均出台了本地《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》(附《基本公共文化服务实施标准》)，全省96个县(市、区)均制订了基本公共文化服务实施标准或服务目录。

图1 “十三五”时期广东重要公共文化服务政策一览

1.1.2 公共文化财政投入

公共文化财政投入是公共文化服务体系建设的重要保障，也是反映公共文化服务体系建设水平的关键指标之一。“十三五”期间中央财政把基本公共文化服务作为财政支出的保障重点，积极推进公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革，印发《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》。2016-2020年全国一般公共预算文化旅游体育与传媒支出累计1.83万亿元，年均增长6.75%[2]。

较之全国一般公共预算文化旅游体育与传媒支出，广东公共文化财政投入位列各省份的第一方阵。以2018年为例，广东一般公共预算总额为14，305.7904亿元，其中文化旅游体育与传媒支出323.18亿元，占比2.26%；全省21个地市一般公共预算文化旅游体育与传媒支出均在3亿元以上，其中8个地市超过10亿元(见图2)②；深圳和广州在一般公共预算文化旅游体育与传媒支出方面，以65.91亿元和47.14亿元分别位列全省第一和第二，位列第三和第四位的东莞与佛山均超过20亿元；在支出占比方面，汕尾、汕头及东莞的一般公共预算文化旅游体育与传媒支出达3%以上，12 个地市一般公共预算文化旅游体育与传媒支出在1.8%以上③，高于中央一般公共预算文化旅游体育与传媒支出占比0.8%的水平，以及全国各省份一般公共预算文化旅游体育与传媒支出占比的平均水平[3]。

图2 2018年广东省21地市一般公共预算文化旅游体育与传媒支出情况(亿元)

在公共文化财政投入方面，以公共图书馆事业为例，“十三五”期间广东各级政府公共图书馆事业财政投入逐年增加(见表1)。2017年度广东公共图书馆财政拨款总数18.9亿元，位列全国第二[4]。截至2019年，公共图书馆年财政拨款总额达22.5亿元，其中年新增文献购置费3.75亿元，全省年人均新增文献购置费达3.25元[5]，提前达到《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》提出的2020年人均公共图书馆购书经费1.8元的指标要求[6]。

表1 广东公共图书馆事业年财政拨款统计(单位：亿元)[5]

1.1.3 公共文化设施

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出到2020年“公共文化设施网络全面覆盖、互联互通”的目标。广东省委办公厅、广东省人民政府于当年7月印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》，提出“建设具有广东风格、全国领先的现代公共文化服务体系”。“建立健全城乡公共文化设施网络”“珠三角地区公共文化设施建设水平全国领先，其他地区居全国靠前位置”成为广东“十三五”时期现代公共文化服务体系构建的重要目标。经过5 年的积极推进与着力建设，截止2019 年12 月底，广东基本实现省、市、县、镇、村五级公共文化设施全覆盖，全省拥有各级公共图书馆149个、文化馆145个、博物馆221个、综合文化站1，610 个、综合性文化服务中心25，865个④。这些数字证明“十三五”时期广东公共文化服务体系建设在公共文化服务设施方面取得了长足进步，处于全国领先水平。

公共图书馆作为公共文化服务设施的重要组成部分，其数量、面积以及人均占有的相关数据能够反映出一个区域公共文化服务体系的建设水平和发展成就。“十三五”期间广东公共图书馆数量从2017年的136个增长到2019年149个，总面积从152.56万平方米增长到244.85万平方米，特别是每万人公共图书馆面积从136.59平方米增长到212平方米，从人均角度来看这个涨幅是相当大的一个数字(见图3)[5，7]。

图3 广东省公共图书馆发展关键数据比较

1.1.4 公共文化产品

现代公共文化服务体系建设的根本目的在于使人民群众以公共文化设施为依托，真正获得公共文化产品。而公共文化产品的内容和质量则关系到人民群众基本文化权益的实现和文化发展成果的共享程度。在公共文化产品供应方面，以公共图书馆为例，藏书量、馆藏流通次数、读者活动量等定量指标最能反映出人民群众的获得感和满足感。《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》明确“十三五”时期全国公共图书馆事业发展涉及公共文化产品的主要指标包括：到2020 年，人均公共图书馆藏书量1册，人均公共图书馆购书经费1.8元，文献外借8 亿册次，等等。以此为参照，读者活动量、年文献外借量、文献馆藏总量和人均普通文献馆藏量等指标，可以从一个侧面考察“十三五”时期广东公共文化服务体系建设和发展水平。《2019年广东省公共图书馆事业发展报告》数据显示，2017-2019年广东公共图书馆的读者活动次数、年文献外借量、文献馆藏总量等呈逐年稳步增长态势(见图4)[5]。特别是人均普通文献馆藏量，从2017年1.08册增长到2019年1.43册，从绝对值看似乎是很小的变化，但涨幅达到32.41%，再考虑到这是人均数值，事实上这一指标的增长非常大。

图4 2017-2019年广东省公共图书馆事业关键指标数据

1.2 广东公共文化服务体系建设面临的挑战

“十三五”时期广东公共文化服务体系建设的成就有目共睹，各个反映公共文化服务体系建设水平的指标均位居全国前列。以公共图书馆领域重要指标的全国排名观之，《中国图书馆年鉴2018》显示，广东公共图书馆的从业人员数、藏书总量、新增藏量购置费、新购图书册数、阅览室坐席数、实际拥有产权面积、读者活动数、读者活动参加人次等位列全国第一⑤，可以说广东公共文化服务体系在“十三五”时期的发展水平是与广东经济发展水平相匹配的。

图5 2019年度全国各省人口TOP10排行榜⑥

然而，广东常住人口数量庞大，多年位居全国第一(见图5)。因此，尽管广东多项公共文化服务关键指标位居全国前列，但各关键指标的人均占有量偏小。例如，广东公共图书馆新增藏量购置费位居全国第一，但人均购书费位列全国第五；公共图书馆总藏量位居全国第一，但人均拥有公共图书馆藏书量仅排全国第九；公共图书馆实际拥有产权面积位居全国第一，而每万人公共图书馆建筑面积仅排全国第13名(详见图6-8)⑤。因此，人口数量庞大、人均公共文化财政支出、人均拥有公共文化设施和产品不足是当前广东公共文化服务体系建设面临的挑战之一。

图6 全国各省公共图书馆关键指标比较之一⑤

图7 全国各省公共图书馆关键指标比较之二⑤

图8 全国各省公共图书馆关键指标比较之三⑤

广东公共文化服务体系建设面临的挑战之二，是人口数量庞大带来的另一显著人口学特点，决定了广东公共文化服务对象多层次、多元化。

挑战之三是广东区域发展不平衡问题。珠江三角洲属于经济发达地区，粤东、粤西、粤北属于经济欠发达地区，经济发展水平差异带来各地市公共文化服务发展水平的差距。在人均公共文化财政支出方面，2018年全省21个地级市的平均水平为每人289.35元，然而有17个地市的人均公共文化财政支出低于全省水平。人均公共文化财政支出最高的两个城市是珠海和深圳，分别为565.75元和526.10元；最低的两个城市则为147.47元和134.71元，最高的两个城市与最低的两个城市之间相差达400元左右②。这组数据深刻地反映出广东公共文化服务发展水平两极分化状况。在公共图书馆发展领域，相关数据也能够明显展现出区域发展两极分化问题。2019年县级以上公共图书馆建筑总面积，珠三角为176.55万平方米，而粤东仅有34.47万平方米，粤北为19.91万平方米，粤西只有13.92万平方米；2019年全省人均普通文献馆藏量为1.43册(件)，其中珠三角达1.90册(件)，接近全国2020年目标值的2 倍，粤东和粤西只有0.87 册(件)，略高于2015年全国人均公共图书馆藏书量，与全国2020年的目标值有较大差距④。正是因为这样的发展局面，笔者认为广东从珠三角到粤东西北的发展差异，近似于我国东部、中部和西部的发展差异，因此广东公共文化服务发展的路径和策略设计具有很强的代表性，如果构建出一套成功的模式，就可以在全国范围内进行复制。

此外，广东还存在基层公共文化服务水平不高的问题。2020年8月，中山大学信息管理学院调查团队采用非随机的立意抽样法，对佛山、深圳、江门、汕头、梅州、阳江、湛江、茂名、揭阳等地42个基层综合性文化服务中心进行达标情况调研。调研发现，在各项一级调研指标中，达标率最高的是文化活动设施，60.05%调研对象达到了达标水平；在阅读设施、服务效能、建筑设施、场地与体育器材等指标方面，达标率基本都在10%以下。对基层综合性文化服务中心附近的居民进行随访，发现民众对基层综合性文化服务中心的知晓度平均只有39%。由此可见，“十四五”时期广东公共文化服务体系建设，特别是基层公共文化服务质量和效能的提升方面，任务艰巨。

2 “十四五”时期广东公共文化服务体系建设的新方向

“十三五”时期广东公共文化服务体系建设的成就与挑战是制定“十四五”时期公共文化服务体系发展规划的重要依据和基础。而“十四五”时期广东公共文化服务体系建设新方向的确定，最关键的是深入解读党和国家描绘的发展方向，以及广东发展规划。因此，《粤港澳大湾区发展规划纲要》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《中共广东省委关于制定广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》是思考和讨论“十四五”时期广东公共文化服务体系建设方向时需要重点把握的依据。

2.1 《粤港澳大湾区发展规划纲要》简析

《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《纲要》)由中共中央、国务院于2019 年2 月印发，其规划近期至2022 年，远期展望到2035年，因此其在今后很长时间内都将作为广东社会、政治、经济、文化、发展的一个指导性纲领文件。《纲要》第二章第二节“基本原则”部分提出“加大优质公共产品和服务供给”，并认为这关乎到使“大湾区居民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”；第二章第四节的“发展目标”提出到2035年“社会文明程度达到新高度，文化软实力显著增强，中华文化影响更加广泛深入，多元文化进一步交流融合”[8]。那么，怎样构建人文湾区，完善大湾区内公共文化服务体系，培育文化人才，打造文化精品，丰富居民文化生活，在今后很长一段时间，都将是广东特别是珠三角的重点发展目标。

2.2 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》简析

2020 年10 月29 日，十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《中共中央建议》)。《中共中央建议》多次提到公共文化服务，在2035年社会主义现代化远景目标中提出“基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小”，在“十四五”时期经济社会发展主要目标中再次提出公共文化服务体系更加健全、人民精神文化生活日益丰富、基本公共服务均等化水平明显提高[9]。特别是有关文化的内容首次以独立章节形式出现在《中共中央建议》中，共3 条1，017字。由此可见，党和国家在“十四五”规划中把文化发展提到了一个新的高度。

《中共中央建议》第九部分“繁荣发展文化事业和文化产业，提高国家文化软实力”包含“提高社会文明程度”“提升公共文化服务水平”“健全现代文化产业体系”3个条款，指出“围绕举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的使命任务，促进满足人民文化需求和增强人民精神力量相统一，推进社会主义文化强国建设”[9]。关于如何提升公共文化服务水平，特别是公共文化服务体系建设，《中共中央建议》指出了明确的方向：推进城乡公共文化服务体系一体建设，创新实施文化惠民工程，广泛开展群众性文化活动，推动公共文化数字化建设[9]。

2.3 《中共广东省委关于制定广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》简析

2020年12月14日，中共广东省第十二届委员会第十二次全体会议通过《中共广东省委关于制定广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《广东建议》)。《广东建议》秉承《中共中央建议》中的高质量发展主题，在公共文化服务以及公共文化体系建设方面的远景目标和“十四五”时期的主要目标也与党和国家保持同心同向、同步同速。《广东建议》同样将文化发展作为独立章节，在第十部分提出“推动文化大发展大繁荣，建设更高水平的文化强省”。结合广东在“十三五”时期公共文化服务发展所取得的成就和面临的挑战，提出“努力塑造与经济实力相匹配的文化优势，进一步凸显文化在现代化建设中的地位和作用”。在第46 条“大力发展文化事业”中，有关公共文化服务体系建设问题，提出“推进全省基层综合性文化服务中心全覆盖全达标”[10]。

综上，从《纲要》到《中共中央建议》再到《广东建议》，有关公共文化服务体系的相关表述及规划的方向是完全一致的，这正是谋划“十四五”时期广东公共文化服务体系建设重点和策略的基本准绳。

3 “十四五”时期广东公共文化服务体系建设的重点与策略

3.1 近期目标与远期愿景

广东作为粤港澳大湾区中的重要责任主体，在制定“十四五”公共文化服务体系发展规划时，应该具备更开阔的视野和更长远的眼光，近期目标应定位为建成“中国一流的公共文化服务体系”，远期愿景应定位为建成“世界一流的公共文化服务体系”。

建成“中国一流的公共文化服务体系”，并非指广东一定是全国所有省份中做得最好的，这里的“中国一流”是指在全国公共文化服务体系建设中能够起到示范作用。广东在传统上具有改革开放先行先试的优势，在公共文化服务体系建设中，广东也应该继续发扬解放思想、大胆探索的精神。特别是广东经济发展水平区域不平衡可以在某种程度上代表着全国的状况，因此广东公共文化服务体系建设能够在全国起到示范性的作用。

远期愿景建成“世界一流的公共文化服务体系”，这一设想源于程焕文教授近年一直提出的观点，即中国公共文化发展应该在世界范围内起到引领作用。事实上，最近10年中国公共图书馆以及公共文化发展，特别是沿海和发达城市、地区的发展，在很多方面已经超过欧美。中国公共图书馆在服务创新、制度创新、技术创新等方面充满活力，也被国际同行认可。以广州市为例，在城市图书馆发展方面，硬件、软件、服务等走在全国最前，也走在世界前列。从这个层面而言，笔者认为广东完全有能力在公共文化服务体系建设方面引领世界的发展。中国公共文化建设走到一定程度，引领世界发展，这是文化自信的重要表现。所以，笔者认为在“十四五”规划中，应该将建成“中国一流”“世界一流”公共文化服务体系作为目标和愿景。

3.2 重点领域

如何将广东公共文化服务体系建设成中国一流、世界一流？结合《规划》《中共中央建议》《广东建议》中有关公共文化发展以及公共文化服务体系建设的表述，笔者认为“十四五”时期广东公共文化服务体系建设重点关注的领域可以用“体系、质量、效能、网络、融合”十个字概括。具体而言，是公共文化服务体系更加完善、质量更加提高、效能更加提升、网络更加智慧、融合更加广泛。

3.2.1 公共文化服务体系更加完善

我国从“十二五”时期就开始从事体系建设，“十一五”和“十二五”时期的体系建设简单概括就是“省管市”和“硬件工程建设”；“十三五”时期，体系建设开始更强调“覆盖城乡的公共文化服务体系”。然而，在覆盖城乡公共文化服务体系建设过程中，笔者有一种感受，就是各省的省馆似乎变成了省会的图书馆，它在一个区域系统建设中的中心作用逐渐被淡化，各级公共文化服务体系建设责任主体的注意力全部转向基层。在一个体系当中，无论是物理的网络还是数字的网络，网络中一个个的区域应该是一个整体，而不是一个个小小的、一块块独立的分割，或者是一个个文化孤岛。因此，在“十四五”时期的公共文化服务体系建设过程中，应该思考如何深化省、市、县三级公共图书馆和文化馆的总分馆管理运行机制改革，建设全省一体化的公共图书馆与文化馆服务体系。在以往的体系建设过程中，因为相关制度没有理顺，所以存在很多制度方面的瓶颈和障碍。在“十四五”期间，如果在体系构建中不能够实现制度层面的改革和创新，那么必然会导致失去发展后劲。

3.2.2 公共文化服务质量更加提高

更高质量发展是《中共中央建议》中传递出的重要主题。广东省文化与旅游厅于2020年印发《广东省公共文化服务体系高质量发展指引》(以下简称《指引》)。“十四五”时期应全面贯彻落实《指引》，进一步完善高质量发展指标体系；同时对公共图书馆、文化馆的评估，在新时代应该结合新发展，创新评估方式。

3.2.3 公共文化服务效能更加提升

公共文化服务效能提升涉及多个方面，其中基层公共文化服务效能提升、老少边穷地区公共文化服务水平提升尤为关键。这不仅是“十四五”时期的重点，在“十五五”“十六五”时期也会是重点。广东公共文化服务体系建设水平整体提升的症结在于基层中间。然而基层问题往往盘根错节，因此对基层公共文化服务效能提升问题，笔者就3个方面提出建议。

(1)实施基层综合文化服务“双百”示范项目，由“省级示范基层综合性文化服务中心”创建工程和“省级基层公共文化服务示范项目”创建工程两个子项目构成。每个子项目分批创建100个，效仿“十三五”时期公共文化示范区和示范项目的做法，以调动基层文化主管部门和决策者的积极性为目的。

(2)在《广东省关于进一步提升革命老区和原中央苏区公共文化服务水平三年行动计划(2020-2022年》基础上，滚动实施提升革命老区和原中央苏区公共文化服务水平三年行动计划，并将实施范围扩大到省内的欠发达地区和少数民族地区。

(3)全面推进基层公共文化服务设施、人才、文献信息达标建设。正如前文对广东公共文化服务体系建设挑战的分析中指出的问题，广东公共文化服务体系在多项关键指标上位居全国第一，也高于全国平均线，然而这个成绩依靠的是珠江三角洲城市各项指标在全国遥遥领先，事实上粤东、粤西、粤北离全国的平均水平还有相当的距离。因此，如何使全省各个区域的公共文化服务指标都达到全国平均水平，这不仅关乎服务效能问题，还涉及效率和公平问题。没有数量就没有质量，没有质量就不可能有效能。

3.2.4 公共文化服务网络更加智慧

文化和旅游部“十三五”时期开展融合文化共享工程，实施数字图书馆推广工程、公共电子阅览室建设计划和文化共享工程的整合，建起了国家文化云。然而，广东文化云始终未建成。笔者认为，文化云建设重要的是数字资源问题，这关系到供给侧所能够提供的资源，因此“十四五”时期广东应着力建设省级公共数字文化资源中心，推动公共数字文化工程融合创新发展。此外，智慧图书馆、智慧文化馆也将会成为整个“十四五”时期公共文化服务发展的一个重点。目前国家图书馆以及一些先进省市的图书馆、文化馆都在推出智慧图书馆、智慧文化馆计划，这将会给未来图书馆和文化馆的设施、设备和服务都带来巨大的变化。广东应该将此作为一个建设的重点，推进智慧公共文化服务的建设。

3.2.5 公共文化服务融合更加广泛

“十三五”时期，随着机构改革和社会治理创新，文旅融合成为社会关注的热点。“十四五”时期，广东在实施文化和旅游公共服务机构功能融合试点工程的同时，还应该进一步实现“湾区融合”“跨域融合”“跨界融合”。粤港澳大湾区的文化交流，岭南文化中心的建立，人文湾区的塑造，这一“湾区融合”的任务非常艰巨，因此在“十四五”期间应该将其作为一个重点进行布局。而“跨域融合”则是指珠江三角洲和粤东、粤西、粤北区域的合作与融合。“跨界融合”主要关注的是公共文化服务机构与其他各行各业的合作与融合。广东在基层新型公共文化空间建设方面做得非常具有特色，已成为近年中国公共文化事业发展的一个亮点。“十四五”时期应进一步通过“跨界融合”推进基层新型公共文化空间的建设，提升基层公共数字文化服务的水平，并探索基层综合性文化服务中心与新时代文明实践中心融合发展的机制。

注 释

①表述出自2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。

②数据及统计图出自上海创图网络科技股份有限公司《2018年度广东省公共文化服务评价分析报告》，2019年11月。

③占比数据根据广东统计信息网（http：//stats.gd.gov.cn/）提供的广东省21地市一般公共预算支出和一般公共预算文化旅游体育与传媒支出计算而得。

④数据来自《2019年广东省公共图书馆事业发展报告》《广东省文化和旅游厅公共服务处2019年工作总结》。

⑤各项数据来源自《中国图书馆年鉴2018》，国家图书馆出版社2019年出版。

⑥2019年度全国各省人口TOP10排行榜数据及图表来自https：//www.sohu.com/a/420834429_100140567，检索时间为2020年11月5日。