非洲猪瘟阶段性防控政策效力分析与优化策略研究

李 慧 郑瑞强* 李 霞 付仙兵

（1 江西农业大学经济管理学院， 江西南昌 330045； 2 江西农业大学财务处， 江西南昌 330045）

自2018 年非洲猪瘟疫情在我国发生以来，国家先后出台了各种政策与法规，帮助生猪产业经济恢复。目前全国生猪产业已呈现复产状态，受疫情影响情况有所好转，为了更好地完善非洲猪瘟疫情的防控政策，合理提升生猪产业应对疫情的能力与水平，对现行政策中缺乏灵活性、不适应当前形势的内容做出适当调整与优化。

1 非洲猪瘟疫情初发与扩散（2018 年8月至10 月）： 全面排查疫情风险， 生产形势日趋紧张

2018 年8 月1 日，辽宁省沈阳市某养殖户的生猪发生疫情，发病生猪47 头，死亡47 头，8 月3 日，经我国动物卫生与流行病学中心确诊为非洲猪瘟，这是非洲猪瘟疫情传入我国的首起病例。8 月份为非洲猪瘟疫情发生初期，感染生猪数量相对较少，新增发病数变化较为平稳，多呈点状零散分布，尚未大规模暴发疫情。9～12 月份为非洲猪瘟疫情逐渐蔓延期，发病覆盖范围持续扩大，由北部地区逐渐扩散至全国10 多个省份，尤其东北、山东、河南、江苏、河北以及安徽等地疫情影响较为严重，疫情发生数量突增并保持较高数值（表1），2018 年我国共发生99 起非洲猪瘟疫情（96 起家猪疫情，2 起野猪），累计扑杀生猪数量达91.6 万头。

非洲猪瘟是一种传染性很高的急性猪病，发病猪病程短，死亡率高达100%。在疫情肆行之际，国家高度重视对非洲猪瘟疫情的防控工作，在调查感染源头的同时逐步加大疫情防控力度，组织开展全面排查。由于疫情发生地区多数病例源于跨地区运输生猪，2018 年8 月10 日农业农村部办公厅发布了关于防治非洲猪瘟加强生猪移动监管的通知，明确疫情防控重点内容在于严防生猪移动和疫情扩散，强化疫情期间的移动风险管控，严禁疫区所在地向外进行生猪转移，依据疫情影响范围划定低中高风险区，对不同风险地区的生猪调运制定不同规定。此后又多次发布有关生猪及其产品跨省调运监管的文件，明令禁止疫区所在地及相邻省份进行生猪跨地区调运，从根源上切断传播途径。县级政府主动排查并及时通报疫情信息，支持基层养殖场所相互举报。在全面排查过程中加强紧急检测，一旦发现疑似病例，则立即控制移动，待确诊后开始全面消毒扑杀和无害化处理，为了避免出现交叉感染，对于出现疫情的养殖场所及区域，开展无差别扑杀。2018 年9 月13 日，农业农村部发布公告，对猪用饲料监管工作事项进行更加全面的规定：对于现有的饲料生产企业，暂停以生猪产品为原料的猪用饲料生产和饲喂工作，杜绝一切有可能造成生猪疫病传染的潜在风险。

表1 2018 年8—12 月非洲猪瘟疫情发生数量信息表

此种做法有效控制了区域内的疫情扩散，并取得了良好成效。截至2018 年10 月中旬，全国范围内封锁的非洲猪瘟疫区经过扑杀消毒及空栏21 天后，经专业人员评估验收，多数可顺利解除封锁。在感慨成果来之不易的同时，也不得不意识到当前形势下尚未解决的实际问题。中央与地方政府出台的有关禁止生猪调运的政策，确实起到有效保护尚未发生疫情地区的作用。但对于部分临近疫情发生区的养殖场来说，这种“一刀切”的政策很大程度上加剧了其经济损失，生猪限调政策发布导致大量生猪被动压栏，给养殖户带来严重经济压力。2018 年临近春节前，多数地区猪价跌至最低点（表2）。由于政策发布与执行存在的时间与重点偏差，也会刺激某些人员仍然铤而走险，继续长途输送活猪。由于长途运输过程中车辆空间小，而生猪数量众多，呼吸排泄都处于同一环境，很容易加剧细菌与病毒孳生，增加了疫情发生风险；运输车辆多次长途往返不同地区，很有可能携带病毒造成交叉传染。

表2 第1 波非洲猪瘟疫情冲击区域生猪价格变化表

2 频发阶段（2018 年11 月至2019 年8月）： 生猪生产持续下滑， 复产增养政策密集出台

非洲猪瘟疫情在我国频频发生，呈现点状散发态势，但已波及国内大部分省份。具体表现为感染疫情的生猪数量急剧增加，疫情发生范围不断扩大，涉及省份数量迅速增加；甚至之前解封的疫区出现复发情况，至此非洲猪瘟疫情进入高发阶段。截至2018 年末，我国生猪期末存栏量仅42 817.1 万头，生猪出栏量为69 382.4万头，一度创历史新低，国家生猪生产持续走低，对居民生活与产业经济复苏都造成较大阻碍。由于非洲猪瘟疫情传播迅速，且尚未研发出有效预防的疫苗，联想到动物疫病对人类的危害，居民对猪肉消费的热情下降，市场需求急剧收缩，此阶段我国平均生猪价格持续走低，短期内也难以恢复（图1）。

面临猪肉市场的巨大空缺和生产的严峻形势，党中央和国务院高度重视生猪市场的稳产保供，密集出台了一系列生猪养殖鼓励政策，2019 年印发的《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》 〔国办发（2019）44 号〕，明确了当前生猪产业发展的工作重心在于加速促进生产恢复，支持疫情过后异地重建生猪养殖场所。随后国家银保监会、财政部及农业农村部等部门又陆续推行了17 项具体举措，包括实施贷款贴息并延长期限、合理保障生猪养殖用地、提高生猪养殖保险保额等。鼓励地方政府部门结合区域实际扶持当地生猪产业进一步发展，省级财政部门要继续落实国家有关生猪生产专项补贴与优惠政策，农业信贷担保公司要在加强风险管控同时放宽政策，简化办理手续，为养殖主体提供高效便捷的信贷服务。相关人员也深入一线开展调研，开展全国生猪复产政策落实情况调查，对恢复较慢的省份提供指导与监督。

图1 2018 年11 月至2019 年8 月猪肉批发价、出厂价对比图

地方积极配合中央工作安排，以四川、河南为典型的生猪养殖大省先后发布了下一阶段的生猪发展目标，也不断探索有利于地方养殖户复产增养的可借鉴模式，充分发挥龙头企业带动复产增养作用，积极出台扶持政策。如四川省铁骑力士科技有限公司提出了“1211”“公司＋家庭农场”高效养殖模式，即1 个家庭农场将生猪养殖规模控制在2 000 头，1 年出栏2 批生猪实现年收入100 万元，以促进养殖户稳产增收。江西省作为生猪生产大省与外调大省，提出了“在全国率先恢复产能、实现新的发展，为全国生猪供应作贡献”的目标任务。江西省农村农业厅先后印发了系列文件，加快上级政策转化落地进程，开展禁养区排查与调整，追求环保的同时为生猪养殖腾出发展空间；加大金融扶持力度，完善抵押担保模式，切实解决养殖场融资难的问题；生猪调运方面加强指定通道建设，落实鲜活农产品运输“绿色通道”和免收车辆通行费政策，降低企业运行成本。

虽然国家大力推行复产增养，推出各种优惠政策，取得一定成效，但政策实际执行效果却有所折扣，尤其“基层落实困难”问题凸显。一方面，上级要求全力支持复产增养，而地方县域政府考虑到发展生猪养殖与长期贯彻的环保政策之间的冲突，可能会产生懈怠心理，没有积极动员区域养殖主体开展复产活动，或缺乏市级技术指导与资金支持，导致基层动员工作难以开展；另一方面，尚未有针对疫情的有效疫苗上市，且疫情来势凶猛、持续时间长，原本的养殖户受疫情影响损失较重，自身应对动物疫情的防控能力与技术实力相对不足，不敢盲目投入生猪复养行列。

3 稳定阶段（2019 年11 月至2020 年12月）： 完善非洲猪瘟防控举措， 重视生猪产业提质增效

疫情发展到后期，形势逐渐可控，各地开始有序恢复生产，虽然疫情发生数量有所波动但整体稳定。在各项政策措施的有效落实与市场行情的良好带动下，全国生猪生产情况开始出现转变，主要表现为：一是全国生猪生产数量停止下降并开始回升，养殖主体增养补栏信心不断增强，生猪季度出栏量保持较好水平（图2）；2019 年12 月，我国生猪存栏环比增长了2.2%，全国规模猪场①规模猪场：年出栏生猪500 头以上；增长了2.7%，能繁母猪存栏环比增长了3.4%②数据来源：农业农村部监测数据。2020 年1 月份，全国规模猪场能繁母猪存栏环比增长了2.2%，全国生猪产能恢复态势明显好转；2020 年1 月31 日，我国468 家养殖企业母猪存栏量达到141.27 万头，母猪存栏环比为4.41%，2020 年5 月，全国能繁母猪存栏环比实现连续8 个月增长，增幅达到23.3%。全国生猪存栏量也持续增加，且增长速度逐渐加快，2020年9 月，全国生猪存栏比2019 年同期增长31.3%，至2020 年12 月底，我国能繁母猪存栏量为4 162 万头，全国生猪存栏量达25 223 万头。二是猪肉价格开始回落；2019 年11 月27 日，全国活猪集贸市场价格下降至32.26 元/kg。至此，我国集贸市场上活猪与猪肉价格已连续4 周保持下降，相比之前的价格高峰下降比例分别为16.7%和12.6%③数据来源：农业农村部监测数据。多数生猪大省的能繁母猪存栏恢复状况更为乐观，黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、陕西、甘肃和宁夏等地区能繁母猪存栏已恢复至超过2018年的同期水平。市场情况越来越乐观，活猪集贸市场价格逐渐趋于稳定，市场价格波动幅度也逐步缩小，猪粮比与猪料比都保持在良好水平（图3），生猪产业发展前景较为可观。

图2 2019 年12 月至2020 年12 月生猪季度出栏数量与增长变化情况图

图3 全国猪粮、 猪料比价曲线波动图

2020 年2 月中央一号文件发布，明确提出采取多项综合措施以恢复生猪生产，坚持疫病防控与增养补栏并举，加快疫苗研发的同时加快实现生猪标准化规模化养殖；加强了对中小散养户养殖的管理，并积极为养殖主体提供全面的服务。此外，2020 年农业农村部工作动态明确了下一步工作重心在于实现各地区生猪恢复发展的目标，加强了对地方政府生产扶持政策的实行监督，尤其要落实抵押贷款与补贴政策，发动实力较强的大型养殖企业与贫困地区的对接。之后，农业农村部办公厅、国家发改委与交通运输部门又联合发布了有关加快我国养殖业复工复产的通知，明确各地的生猪复产的政策实施重点方向在于加快饲料企业与屠宰加工企业恢复正常秩序，优先保障相关企业的物资需要与基础设施供应，还要确保物流运输和产品运输渠道通畅。地方政府相继出台规定保护地方产业发展，中南六省（区） （广东、广西、湖南、福建、海南、江西）在非洲猪瘟疫情持续发生期间施行“六省（区）禁调令”，严格禁止外省份生猪运输进入，有效起到进一步防范动物疫病传播的风险，降低外来生猪感染的作用，但也使本区域生猪存栏量持续下降，地区内部猪价持续走高。这就需要当地政府进一步出台实施适合本地生猪产业发展的扶持政策，在防控疫情同时有效促进地区内生猪产业恢复发展。四川、安徽、江苏、山东与湖北等多个省份也陆续实行了生猪养殖项目评比告知承诺制，不断健全完善相关机制，破除生猪产业发展障碍。

由于生猪存栏增加到上市供应还需一定时间，加之稳定猪价也需依靠市场的长期稳定，生猪生产在短期内难以恢复到正常水平，因此未来的努力方向在于稳定生猪产业发展、从根本上实现提质增效。生猪生产实现长期稳定高质量发展的关键在于转向集团化、规模化和科学化的发展方向。从长远来看，集团化管理模式能有效提升生猪产业应对疫情的能力与速度，但实际也要意识到我国中小养殖场与散户养殖依然是不可忽视的重要主体。部分地区随意扩大限养禁养范围，限制甚至禁止散户养殖，这种逃避式的处理方法是不可行的，没有考虑到中小养殖户的生存问题。针对此种情况需要地方政府转变思维，要充分意识到大企业集中养殖在污染防治与技术支持等方面的独特优势，依靠大型企业的规范运作带动中小养殖户走上标准化生产道路。这方面可以借鉴部分地区发展态势较好的企业，如广东温氏集团采用的“公司＋农户（家庭农场）”的发展模式，双胞胎集团采取的“公司＋经销商＋农户（家庭农场）”的养殖模式等。

4 新形势下非洲猪瘟防控政策优化策略

自2018 年8 月非洲猪瘟疫情发生以来，我国农业农村部先后出台的非洲猪瘟防控政策，历经1 年多的防控实践取得了阶段性成效。多个疫情封锁区都按照规定解除封锁，没有出现二次大范围扩散现象，疫情发展势头明显趋缓。但在政策执行过程中也存在一些薄弱环节，部分地区防疫能力仍然存在短板，疫情防控形势依然严峻复杂。为了进一步加强非洲猪瘟疫情的防控工作，提升疫情防控能力，提高养殖户对生猪养殖的信心与能力，全面实现生猪产业复产，建议从以下5 方面实行优化措施。

4.1 合理优化政策内容， 消除上位法与下位法冲突

对比2019 年与2020 年我国《非洲猪瘟疫情应急方案》的内容（表3），发现非洲猪瘟防控政策需要历经一定时长，结合充分的实际状况，不断纳入各种现实因素才能逐渐实现优化。结合当前中央有关动物防疫的法规与政策内容，各省（区）、市、县要切实做好动物疫情报告工作，县级以上地方政府必须按时进行疫情上报与通告，各养殖主体要依法进行申报检疫，一旦出现确诊疫情则划定为疫区，开展全面扑杀与无害化处理。但实际执行过程中诸多养殖主体考虑到自身成本损失，选择不主动申报检疫，以降低被封锁消杀的可能性；同时欲将现有生猪通过其他渠道快速贩卖获得盈利。这种现象警示我们要进一步深入实际，充分考虑养殖主体的需求，从实践中探索调整政策内容，及时矫枉过正并灵活应对。推行养殖户主动上报与区域落实排查相结合的监测机制，鼓励养殖主体遇到问题及时反馈并给予一定财政补贴，对刻意瞒报谎报疫情等行为加大惩戒力度。当养殖场所出现动物疫情事件初期，即刻封锁疫点和疫区，对整个养殖场所采取全覆盖式消杀，针对周边尚未受到疫情影响的养殖区域，可以结合养殖场所周边环境是否受到污染、内部养殖管理是否科学等因素，视不同区域和不同规模养殖场户受疫情影响程度区别开展消杀工作。尤其当疫情发展到稳定可控阶段，可以逐步采取“拔牙式”处理方法，即在准确及时的早期诊断前提下，对从未发生或没有大规模发生疫情的养殖场所，通过拔牙剔除阳性感染猪群，加强对未感染群体的监控与管理，一定周期内未复发疫情即可重新恢复生产。

表3 2019 年与2020 年《非洲猪瘟疫情应急实施方案》 对照表

为加快符合当前生产形势的政策出台，需要基层及时准确地反馈信息至上级，要加强基层工作队伍建设，健全信息传递机制，完善重大疫情响应体系，从基层获取最真实的疫情信息，为出台行之有效、切合实际的相关政策提供重要保障。

4.2 转变养殖方向， 大力发展标准化生猪养殖小区

目前我国2 600 多万个养猪场（户）中，有99%是年出栏500 头以下的中小养殖场户。中小养殖场（户）是稳定我国猪肉市场供应的直接保障，其发展好坏直接决定了我国生猪生产的稳定与否。由于中小养猪场（户）自身缺乏资金与技术支持，疫情过后的复产增养积极性仍然不高，结合大型规模养殖企业在应对非洲猪瘟疫情时期的稳定表现，总结出我国生猪养殖的未来发展方向应是规模化、标准化和专业化的养殖模式。政府专业部门要发挥对生猪养殖方向的引领作用，重塑生猪养殖格局，健全完善大型规模养殖企业帮带机制，正确引导中小养殖场户转变养殖方向，帮助中小养殖场户恢复复产复养信心，提高复产增养能力。

标准化生猪养殖小区又称为标准化育肥小区，是指对生猪养殖场所进行标准化改造，使其符合国家相关生猪养殖的标准和要求，以提高养殖场所标准化规模生产水平。养殖小区内部包括养殖猪圈、粪便污染物处理室、消毒场所、饲料加工车间、仔猪保育室等设施，一般选择在天然隔离条件较好的开阔场所，实行全封闭和保育育肥一体化的饲养单元。推动中小养猪场户向标准化养殖小区发展，需要充分发挥优势规模养殖企业的作用，企业负责提供资金与技术支持，对养殖小区进行统一管理，中小养殖场户可以通过出售固定资产或入股分红等方式加入到养殖小区，弥补小户与散户养殖的不足，全面转向标准化、专业化养殖。

4.3 大力发展地方优质猪种， 加快优良品种培育

在非洲猪瘟疫情散发期间，部分地区的部分猪种表现相对不俗，如在科学化饲养条件下对环境适应能力较强，抗病力强且繁殖力高，品种纯化的赣南香猪；先天基因优良加之坚持按照《无公害食品生猪饲养管理准则》进行标准化饲养的玉山黑猪；以及通过全程坚持健康饲养并建立完善的养殖记录档案，坚持规范化饲养管理，对哺乳仔猪、种母猪和种公猪进行分类饲养管理的乐平花猪等。这些特色猪种由于自身实力不凡，且生长环境较为优越，受疫情影响程度相对较低，健康生猪数量保留较多，恢复生产速度相对较快。这些抗疫病能力相对较高的猪种应该成为后期发展生猪产业的重点关注对象，要在现有条件基础上加强对特色猪种的保护。地方政府要提高对优质猪种的重视和保护意识，在当地划定猪种资源保护场，有序开展优质品种资源的收集、整理与保护工作；在政策扶持、财政补贴和信贷保险等方面给予更多优惠，不断加大对培育优质猪种企业的资金与技术投入，安排科研院所的专业技术人员对优质猪源开展提纯复壮工作，传承优质基因[1]，还可从国外等地区引进优质猪种资源，进行杂交配对，培育更多优良品种。

4.4 加强生物安全防疫， 注重全产业链能力提升

我国将非洲猪瘟病列为一类动物疫病，目前尚未研发出针对非洲猪瘟病毒的有效预防疫苗和治疗药物，因此在现有技术指导下坚持常态化防控、提高防控能力仍是重点方向。应从猪场建设出发，合理规划圈定养殖区域，按照区域状况建立生猪养殖档案与记录，着力建设良好的周边环境，严格管理养殖区域及进出人员，在养殖场所配备专业防疫人员，加大巡查消毒频次，时刻警惕问题出现，为生猪养殖业发展提供基础保障；加强对出栏生猪的检疫监管，严格按照规定开展检疫工作，检疫合格的生猪方可出栏进入市场；在运输过程中也要加强监管，尤其重视跨省跨市调运活猪及其产品的路径查验和车辆检查，定期组织覆盖生猪全产业链的专业讲座，向养殖主体传达有关生猪科学饲养管理、养殖场所生物安全防范、病害动物正确处理方法及相关防疫法规等内容，强化生猪养殖主体的生物安全防护意识。逐步完善全产业链式养殖布局。在稳定生猪运输渠道和保证生猪有效供给的基础上，逐步扩大养殖规模，完善生猪加工体系，将生猪需求与供应有效精准对接，转变传统的生猪长途调运为“点对点”式猪肉和产品调运，即实现生猪养殖与屠宰在同一区域，推行就地屠宰与冷链运输相结合，发展配套产业延长产业链条，建立现代化的鲜肉运输与配送模式，实现生产渠道无缝衔接。

4.5 发挥行业协会监管， 加强基础性研究

面对当前严峻的生产形势，生猪行业的一些协会要充分发挥自身的调查研究与行业监督功能，严格落实中央和地方政府有关环保卫生、动物检疫与质量监控的规定，将疫情防控措施落到实处。团结行业企业与广大养殖户共同规范自身行为，强化行业生产自律[2]。努力维护公平公正的竞争环境，引导行业内企业进行有序竞争，坚决打击哄抬物价、价格欺诈、囤积居奇等形式的价格违法行为，规范行业纪律。配合政府监管部门工作，完善落实生猪产业市场追责机制，稳步推进生猪产业保供稳价。针对疫情防控方面，行业协会也要加强基础性研究，定期宣传普及有关防疫知识，更新行业内企业与社会公众有关疫情防控与救治的基本技能，与行业内企业携手共进，正确引导公众通过正规渠道了解相关信息。在地区推行复产增养过程中，要完善行业监督管理机制，督促行业内相关企业与养殖场户严格落实有关产业政策，密切关注生猪有关价格与市场供求变化，及时更新行业信息并公布到位，完善符合生猪行业的服务规范，不断提升服务水平与能力，携手行业企业与养殖主体高标准推进生猪行业高质量发展。