国际气候法体系下能力建设制度的发展变革及中国因应

潘晓滨 刘蔚

从《联合国气候变化框架公约》引入能力建设问题，到《京都议定书》《巴厘岛行动计划》《哥本哈根协议》等一系列法律与政策，国际气候谈判对能力建设问题的关注度不断提升。《巴黎协定》第11条明确“能力建设”框架条款，以及巴黎气候大会决议通过成立的巴黎能力建设委员会，从机制和体制两方面奠定了能力建设法律制度。卡托维茨与马德里气候大会分别对能力建设的实施路线与实施内容进一步明确，标志着能力建设制度已进入可操作阶段。我国作为全球应对气候变化的重要参与国，更应积极融入能力建设制度的构建进程中，无论是在谈判基本原则立场的坚持层面，还是在组织机构、技术资金等国内法治保障的建设上，我国都可以发挥必要作用，同时还需多维度开展国际合作和推动公众参与。

能力建设制度的早期历史沿革

能力建设问题的提出

《联合国气候变化框架公约》（以下简称《框架公约》）最早确立了划分两类国家的共同但有区别责任原则，在明确发达国家应当为各自历史排放担责的同时，也为发展中国家如何纳入减缓与适应气候变化轨道中而进行早期探索，对能力建设的相关规定在各缔约方大会上逐渐变得明确清晰。《框架公约》关于能力建设的初步设想是由发达国家提供资金与技术，逐步提高发展中国家适应气候变化以及参与全球气候环境保护合作的能力。其中的能力建设问题对于发展中国家而言是其履行公约义务的重要前提。

《京都议定书》（Kyoto Protocol）作为发达国家完成温室气体（GHG）具体减排任务以及发展中国家获得发达国家支持进行能力建设的国际法律依据，开始发挥重要作用。《京都议定书》并没有对“能力建设”是什么进行系统地解释，只是在个别的条款中使用了“能力建设”一词，并且将其限定在技术转让、国家信息通报、资金援助以及人才培训等方面。《京都议定书》的生效使温室气体减排和能力建设进入新阶段。《京都议定书》在签订时没有专门的章节规定有关发展中国家能力建设的内容，其本身仍然是关注发达国家温室气体减排的时间安排以及减排的量化目标和义务，并没有规定发展中国家减排温室气体的义务。关于发展中国家能力建设相关内容，集中在第10条和第11条，具体指向了支持发展中国家能力建设的资金机制。资金和技术转让是发展中国家能力建设的关键环节。

能力建设问题的深化

“巴厘岛路线图”对发展中国家应对气候变化的能力建设进行重申和推进。2007年巴厘岛气候变化大会达成的《巴厘岛行动计划》，要求各发达国家缔约方积极向发展中国家提供资金、技术和能力建设支持，让发展中国家更好地在可持续发展思想的指导下采取必要的可测量、可报告和可核实（MRV）的支持与减缓行动。被寄予厚望的哥本哈根气候大会虽然没有如愿达成具有法律约束力的国际法律文件，但大会形成了政治性文件《哥本哈根协议》（Copenhagen Accord），该协议对发展中国家能力建设的规定主要体现在资金、技术、减排审查和补偿保护森林行动等机制上。坎昆气候大会在关于发展中国家的能力建设问题上，达成了政治性文件《关于〈公约〉下发展中国家能力建设的决议》，强调了继续改善发展中国家能力建设的相关基础设施、探索新的和改进的能力建设途径，并决定建立一个能力建设专家小组，重申能力建设所需资金的来源和使用途径等。2012年多哈气候大会决定创设能力建设德班论坛，作为一个多方参与的分享能力建设信息的论坛。利马气候大会期间，各缔约方进一步确立了一个关于气候变化认知与教育的部长级对话，促进各国将气候变化问题纳入国家课程之中，并由公约秘书处建设“能力建设”门户网站，提供世界范围内的能力建设活动信息。

能力建设法律制度的早期发展特点

从《框架公约》生效到巴黎气候大会召开之前，国际气候法关于能力建设法律制度的发展，总体上呈现出“逐步关注、凝聚政治共识、并引入谈判重点领域”的路线特征。首先，针对发展中国家应对气候变化的能力建设问题，也开始成为贯彻共同但有区别责任原则，并与资金、技术转让并列为同等重要的谈判议题。但是，在能力建设法律制度形成的早期阶段，“软法性”仍然是这一制度的主要特征。从《框架公约》到《京都议定书》，其并没有形成专章规定，《巴厘岛行动计划》《哥本哈根协议》《坎昆协议》等业已形成的能力建设相关内容，又完全缺乏法律约束力。其次，“实施难题”又是这一阶段能力建设法律制度形成过程中的另一个重要特征。相较于资金与技术转让机制的谈判，历次气候大会并没有针对能力建设议题形成一个常设机构，专门负责能力建设活动的开展以及各方面的协调事宜。这在实施层面严重影响了所达成的各项能力建设政治协议的落实、监督与利益协调，也导致了能力建设问题更多被作为一个辅助性项目而非长效性的法律制度来开展。再次，由发达国家所主导的能力建设与资金、技术转让问题的割裂，淡化了发达国家所应承担的对发展中国家的支助责任，也导致了能力建设体制与机制形成的缓慢。

后巴黎时代能力建设法律制度的确立与实施

巴黎气候大会对能力建设问题的回应

第21届联合国气候变化大会通过的《巴黎协定》无疑是全球应对气候变化进程中具有里程碑意义的国际法律文件。在能力建设领域，该协定将一些框架性内容直接转化为具有法律约束力的第11条“能力建设”条款，其明确规定了所有缔约方都应当加强促进发展中国家执行应对气候变化的能力，路径上可以采取区域、双边或多边模式针对能力建设行动采取措施。但是，《巴黎协定》并没有围绕能力建设的体制安排进行必要的法律层面的回应，取而代之的是巴黎气候大会所达成的决议文件（第72段）中所提出建立的巴黎能力建设委员会，由委员会专门负责能力建设工作，处理发展中国家在能力建设方面现有以及未来将会出现的差距问题。巴黎气候大会决议同时明确开启对现有架构在能力建设活动的连贯性和协调性等问题上的评估进程。

《巴黎协定》第11条“能力建设”条款的确立，是长久以来国际气候谈判针对能力建设问题关注的有力回应，在把发展中国家纳入应对气候变化的自愿减排框架之后，这些国家虽然不应为历史排放承担责任，但在全球气候变化的紧迫性以及这些国家为全球作出减排贡献的意愿下，阻碍发展中国家作出更具雄心的自主贡献承诺的最大问题，却是资金短缺、技术转让以及配套的能力建设问题。《巴黎协定》通过法律形式明确了能力建设制度，业已成为与资金、技术转让等机制并驾齐驱的支助制度体系。面对长期以来空白的体制安排，巴黎气候大会决议决定成立巴黎能力建设委员会，则为条约中关于能力建设法律制度的进一步细化和实施指明了方向。

卡托维茨气候大会对能力建设实施路线图的提出

《巴黎协定》正式生效后，落实协定各项内容成为国际气候谈判的主要任务。第24届联合国气候变化大会在波兰卡托维茨召开，大会通过了“卡托维茨一揽子计划”（Katowice Package），各参会方围绕《巴黎协定》中资金、技术转让、能力建设等内容涉及的机制和规则基本达成共识，对2020年后落实《巴黎协定》、加强全球应对气候变化的能力建设等制度作出进一步安排，为《巴黎协定》制定了详细的实施细则，夯实了目前的国际气候治理框架机制，为接下来应对全球气候变化奠定了基础。

马德里气候大会对能力建设实施细节的完善

为了细化卡托维茨大会决议中对《巴黎协定》下能力建设制度的安排，2019年12月召开的第25届联合国气候变化大会具体制定了实施细则，并完善细化了落实《巴黎协定》下能力建设法律制度过程中至关重要的问题——关于巴黎能力建设委员会和能力建设框架的安排。马德里气候大会决议制定的实施细则中明确指出，巴黎能力建设委员会2020年重点领域，即加强旨在落实国家自主贡献的能力建设活动的连贯性和协调性。其将巴黎能力建设委员会延长5年，委员会又进一步将滚动工作计划延长至2020年年底，要求各缔约方和相关机构为巴黎能力建设委员会执行工作计划提供必要的支持和资源。

关于巴黎能力建设委员会的优先活动领域，马德里气候大会决议进行了详细布局。首先，密切与《框架公约》授权从事与能力建设相关活动的机构协作，避免进行重复的工作，进一步提高能力建设活动的效率，确保其与《框架公约》的一致性和协调性。其次，明确能力建设空白点和建设需要。巴黎能力建设委员会能够为这些机构的工作提供支持，并促进与加强发展中国家围绕应对气候变化能力建设和能力维持的掌控权进行经验、良好做法的信息交流。再次，推动利害关系方参与。通过“德班能力建设论坛”等相关平台收集与能力建设有关的良好做法、经验和吸取有教益的信息，并传播能力建设信息，也可以通过能力建设门户网站传播，来处理与实施能力建设有关的空白和需要，利用“德班能力建设论坛”的信息，在缔约方会议上组织年度能力建设中心活动。

我国参与应对气候变化能力建设法律制度完善的建议

应对气候变化能力建设国际谈判应当秉持的基本原则

在谈判立场上我国仍需坚持共同但有区别责任原则。坚持共同但有区别责任原则，不仅因为发达国家是导致全球气候变化的主要责任方，而且权衡了各国的经济发展状况、科技水平及实际承担能力，发达国家经济发展水平更高，掌握了全球前沿的科技成果，为了人类社会的可持续发展，发达国家也有必要承担更多的责任。《框架公约》规定：发达国家缔约方和其他发达缔约方应采取一切实际可行的步骤，酌情促进、便利和资助向其他缔约方特别是发展中国家缔约方转让或使他们有机会得到无害环境的技术和专有技术，以使他们能够履行本公约的各项规定。该原则平衡了发达国家和发展中国家的利益，也是发达国家和发展中国家利益妥协的体现。我国的立场仍然应当是要求各缔约方在公平的基础上，并根据不同类型国家共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统，以此作为发达国家向发展中国家率先提供能力建设的重要立场基础。

在谈判的策略选择上坚持减缓与适应并重原则。《框架公约》明确指出，减缓和适应气候变化是人类社会应对全球气候变化的两种主要选择。在全球气候变化的背景下，只有不断适应气候变化，减缓气候变化对社会经济发展带来的不利影响，才能推进可持续发展进程，由此不断增强适应气候变化的能力。发达国家要积极帮助发展中国家提高减缓和适应气候变化的能力建设，发展中国家要不断促进节能减排技术的研发和创新，尽快构建适合各国国情的应对气候变化的法律法规和政策体系，不断提高自身应对气候变化的综合能力，引导社会走一条可持续发展道路。

应对气候变化能力建设的国内衔接路径

首先，我国应加强组织机构能力建设的国内法制保障。我国应当制定一部统领性的应对气候变化基本法，在基本法中明确国家应对气候变化及节能减排领导小组的法律地位，明文规定中央政府、地方政府、各企事业单位和公民应对全球气候变化的责任，规定应对全球气候变化的基本政策和奖惩机制。我国还应当制定系列单项法律，详细规定各职能部门的具体职责权限，并进行相互协调。加强各部门在应对气候变化工作上的领导，权责统一，加快完善组织机构的能力建设。

其次，我国应加快技术创新与转让能力建设。技术在应对气候变化的过程中发挥着关键性的作用，不能只依靠发达国家转让的应对气候变化的技术能力，应当继续研发新的观测技术、数据同化和融合技术，建成和完善全球气候变化大数据平台。在国际谈判中，我国应坚持各国开放的姿态，积极地共享技术资源，建立有效的国际技术合作与转让机制，加快技术创新与转让，让广大发展中国家也能拥有先进的技术适应气候变化，减缓温室气体的排放，全面提高全球应对气候变化的能力建设。

再次，我国应拓宽融资渠道与加大资金投入。资金问题是发展中国家的重要关切，也是检验发达国家是否切实承担历史责任的重要标准。我国应当与其他发展中国家联合起来，要求各发达国家缔约方切实履行对发展中国家的资金援助义务。同时，加强自身绿色与低碳金融市场建设，设立适应气候变化的专项资金或适应基金，通过中央和地方政府的财政投入以及借助市场债券、融资等金融手段多渠道多层次筹集资金，使资金合理分配使用在适应气候变化的各个领域，优化资金配置。

加强多维度的能力建设国际合作与公众参与

气候变化是全球性问题，全球气候变化问题的解决依赖于国际间密切有效的合作。我国作为发展中国家在资金技术方面处于相对的弱势，为了更好适应气候变化带来的不利影响，达到我国应对气候变化能力建设目标，应积极加强与发达国家之间的联系，不断地借鉴发达国家的优秀成果，争取更多的国际资金和技术援助。同时作为最大的发展中国家，我国还应当与其他发展中国家携手共进，积极分享自身关于应对气候变化能力建设的经验，给予其他发展中国家力所能及的支持与帮助。

环境保护工作的开展，离不开社会公众的广泛参与。《框架公约》要求各缔约方在履行承诺时，促进和便利公众获取有关气候变化及其影响的信息，公众参与应对气候变化和拟订适当的对策。政府要充分发挥公众的参与和监督作用，完善有关气候变化信息发布的渠道和制度，保障公民的知情权，拓宽公众参与和监督的渠道。积极开展与气候变化有关的法制活动，鼓励和倡导公民可持续的生活方式，提高全社会的节能环保意识，促进全社会积极参与减缓全球气候变化的活动。

结语

随着气候变化对全球环境影响的加剧，全球共同应对气候变化工作刻不容缓，而国际气候法体系中能力建设法律制度的完善则显得更加迫切。发达国家缔约方继续履行其应有义务，努力兑现减排承诺，并为发展中国家提供必要的能力建设支持，发展中国家缔约方继续增强自身在各方面的能力建设，是减缓和适应气候变化的必然选择。通过国际气候谈判的顶层设计，构建和完善国际气候法能力建设的法制保障体系，将促进资金、技术机制发挥更加重要的支柱性作用。中国在全球气候治理道路上也将迎接更多考验，只有积极参与能力建设法律规则的建设与完善，加强应对气候变化的自身能力建设，推进多维度国际合作的开展，才能更好地为全球气候治理作出应有贡献。