俄罗斯《外国代理人法》及其法律和政治实践*

马 强

【内容提要】《外国代理人法》是俄罗斯于2010 年代正式出台的联邦法，在法律、政治和社会领域都具有重要意义。本文以俄罗斯《外国代理人法》为文本，分析其出台背景及内容，并关注其在执行过程中的法律和政治实践。在俄罗斯国家和社会治理意义上，《外国代理人法》成为一种限制外国势力干预俄内政和外国资本资助俄反对派的政治工具。该法的出台与实施，在社会舆论中也形成了对“外国代理人”负面形象的认知，使得被贴上“外国代理人”标签的非营利组织及个人难以在俄开展活动。正是在这个意义上，《外国代理人法》及其法律和政治实践，是我们观察俄罗斯政治运作逻辑、治理方式、国家与社会的关系以及俄罗斯对西方认知的典型案例。

一、引论

2020 年，普京在执政20 年之际接受俄塔社专访，回答“提给普京的二十个问题”。①Путин: законы об иноагентах защищают РФ от вмешательства в ее политическую жизнь извне. 3 марта 2020 г. https://tass.ru/politika/7885433在这浓缩了普京执政期间内政外交的二十个问题中，有一个是关于“外国代理人”的，足见其在“普京20 年”中的重要意义。《外国代理人法》于2012 年出台。此后，一些受到外国和国际组织资金资助并从事政治活动的非营利组织被列入“外国代理人名单”，活动受到控制。

《外国代理人法》出台以后，俄国内外学界对此进行了热烈的讨论，其中不乏批评的意见。有学者关注该法出台后公民社会领域受到的冲击，认为《外国代理人法》破坏并改变了资源动员模式和跨国非政府组织网络。①Maria Tysiachniouk, Svetlana Tulaeva, Laura A. Henry, “Civil Society under the Law ‘On Foreign Agents’: NGO Strategies and Network Transformation”, Europe-Asia Studies, 2018, Vol.70, No.4, pp.615-637.《外国代理人法》使用“外国代理人”这个在苏联时期具有“间谍”或“叛徒”意义的概念，试图在社会上塑造不利于维权者的形象。②Polina Malkova, “Images and perceptions of human rights defenders in Russia: An examination of public opinion in the age of the ‘Foreign Agent’ Law”, Journal of Human Rights, 2020, Vol.19, No.4, pp.1-19.也有学者关注《外国代理人法》出台后一些非政府组织生存策略的转变。③Evelyn Moser, Anna Skripchenko, “Russian NGOs and Their Struggle for Legitimacy in the Face of the ‘Foreign Agents’ Law: Surviving in Small Ecologies”, Europe-Asia Studies, 2018, Vol.70, No.4, pp.591-614.还有批评的声音认为，《外国代理人法》实质上是一种政治控制工具。《经济学人》杂志称，“外国代理人”这个概念突显了俄罗斯政府欲将社会控制在手中的一种尝试，《外国代理人法》使任何社会活动都可能被定义为政治活动，并要求将从国外获得金钱的独立的非政府组织冠以“外国代理人”头衔，这个头衔明显地带有“背叛者”的色彩。④“Putin’s Russia: Repression ahead”, The Economist, June 1, 2013.俄社会学家列夫·古德科夫（Лев Гудков）认为，现政权的做法是一种压制性的、带有极权主义特征的政策，对反对派、不同政见者、不满意者抱有怀疑的态度。“外国代理人”政策是令人恐惧和能败坏声誉的，其目的就是要使“外国代理人”成为集体敌对和仇视的对象。接受国外资助的非营利组织，便是在这个机制下被贴上负面标签。在此意义上，《外国代理人法》扩大了行政管制和打压范围，已经扩展至任何感到不满的人群，而相关立法要对其扩大管控范围和恐吓的政策辩护。⑤О смысле и последствиях закона о гражданах-иноагентах. 29 ноября 2019 г. https:// www.levada.ru/2019/11/29/o-smysle-i-posledstviyah-zakona-o-grazhdanah-inoagentah/

面对各界的批评和质疑声音，普京在接受俄塔社专访时作了简明而又清晰的解释：“外国代理人”是指获得外国资金、在国内从事政治活动的组织和个人；《外国代理人法》不会侵犯任何人，也没有违反国际惯例，是要保护俄罗斯免受外界对其政治生活的干预。普京强调，关于外国代理人的立法不是俄罗斯独有的，20 世纪30 年代美国便已制定了类似的法律。普京认为，“外国代理人”的范围非常窄，大部分非营利组织都不在这个范围之内。普京特别指出，在实践中应明确什么是“国内政治活动”，以确保不被偷换概念：人道主义、医疗卫生、生态领域的活动，就不会被断章取义地置于国内政治事务的分类之下。“外国代理人”问题之所以是普京执政20 年历程中重要的议题，主要的原因是它具有鲜明的“普京主义”色彩，即运用法律工具实现政治和社会治理之目的，使自己在维护政权稳定和控制政治反对派时，具有法律合法性。

本文关注俄罗斯《外国代理人法》，从其法律文本出发，探求立法与执法过程，客观地呈现该法的立法背景、内容、法律和政治实践及实施效果。最为重要的目的，在于剖析《外国代理人法》以及“外国代理人”的概念在俄罗斯政治和社会生态中的意义，以此解读该法律及其实践所呈现的普京时代俄罗斯的政治价值观、国家与社会治理的逻辑，以及俄罗斯与西方之间的关系。

二、俄罗斯《外国代理人法》：背景与内容

俄罗斯《外国代理人法》是在后苏联空间频发“颜色革命”、反对派运动兴起、政权受到威胁的背景下出台的。最为直接的目的，是要防范外国资金操控俄罗斯国内的非营利组织进行政治活动，与此同时，加强国家权力对公民社会的控制。《外国代理人法》出台以后经过了不断修改，其管控的范围也不断扩大。除非营利组织之外，媒体和个人也被纳入其中，使该法成为政治管控的重要工具。

（一）《外国代理人法》出台的背景

20 世纪80 年代中期至90 年代，在苏联解体之后深刻的政治和经济危机之中，俄罗斯出现了许多维护人权、宣扬民主、提倡言论自由、提供社会服务的非营利组织和社会组织，它们试图取代崩溃的国家机器，为公众提供基本的服务。在那个急剧变革的时代，一大批外国非营利组织开始进入俄罗斯，俄政府期待这些组织成为俄罗斯民主政治和公民社会的孵化器。20 世纪90 年代中期，俄罗斯相继出台《社会联合组织法》《非营利组织法》和《慈善法》，开始用法律的手段规范非营利组织在俄罗斯的活动，使之告别野蛮生长的阶段。

2003 年至2005 年，后苏联空间相继爆发“颜色革命”，一些由外国非政府和非营利组织、外国机构资助的俄罗斯本国非营利组织，成为西方推动“颜色革命”的急先锋和马前卒，它们通过支持反对派活动、组织集会抗议、利用舆论施压等方式，以期最终达到改变现政权的目的。俄罗斯为降低爆发“颜色革命”的风险，在2005 年底至2006 年初相继修改《社会联合组织法》和《非营利组织法》，增加了限制外国非政府和非营利组织在俄活动的条款。这些法律修正案明确指出，外国非政府组织和非营利组织不能对俄联邦主权、政治独立性、领土不可侵犯性、民族统一和特性、文化遗产和国家利益构成威胁，否则将不予以登记。在活动受限的状况下，外国非政府组织和非营利组织更加注重培养俄罗斯本国的非营利组织，将其作为长期合作伙伴，共同合作完成项目，活动经费每年可达数亿美元。

普京在2004 年的国情咨文中提到，“部分（非政治性的）社会组织的目标是获取国外有影响力的基金会的资助，另一些则是为一些不清不楚的集团及商业利益服务，却对国家和人民面临的最尖锐问题视而不见。”①Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. 26 мая 2004 г. http:// www.kremlin.ru/events/president/transcripts/22494这说明早在彼时，普京对那些受外国资助的社会组织便有所警觉。到了2007 年，在后苏联空间频繁爆发“颜色革命”之后，俄罗斯已经对外国通过非营利组织支持反对派运动的手段十分熟悉，并有所戒备。普京在2007 年慕尼黑安全问题会议上的讲话中提到，这些非政府组织“表面上是独立的，但是它们接受具有明确目的资助方的资助，这意味着它们是受控制的。”在问答的环节，普京表述得更为直白：“当这些非政府组织实际上受到外国政府的资助，我们就认为他们是其他国家实行针对俄罗斯的某种政策的工具。”②Выступление и дискуссия на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности. 10 февраля 2007 г. http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/24034

最终推动《外国代理人法》出台的事件，是2011 年至2012 年选举期间声势浩大的反对派运动。在这场运动中，因观察和监督选举的非营利组织“声音”（Голос）联合其他组织制作了“舞弊地图”（карта нарушений），选举舞弊视频选举前在互联网和社交媒体上广泛传播，激起了民众的愤怒。俄民众以示威游行集会的形式抗议官方宣布的投票结果，最终发展成为声势浩大的反对派运动。当时，“声音”组织的行动被视为破坏正常的选举秩序，由检察院起诉至法院，并被罚款。选举“舞弊地图”受到攻击而无法正常使用，“声音”组织的观察员也不被允许在投票站工作。但这些对“声音”组织的处罚措施是缺乏法律基础的，甚至有违法的风险。一些新当选的国家杜马议员要求检查“声音”组织的资金来源，判断该组织是否为西方服务，这成为《外国代理人法》出台的动因。反对派抗议运动被平息之后，俄政府深刻感受到运动中活跃的非营利组织所释放的巨大力量，于是出台一系列新的法律对反对派运动、抗议集会进行限制。其中，《外国代理人法》将一些非营利组织作为外国机构、组织和个人的代理人加以限制。《外国代理人法》似乎是为“声音”组织量身定做的，该法出台不久，“声音”组织毫无悬念地成为第一个“外国代理人”非营利组织。在随后的几年里，有上百家非营利组织进入“外国代理人名单”，成为“外国代理人”。

（二）《外国代理人法》的基本内容

2012 年11 月20 日，联邦法案《关于一些外国代理人非营利组织注册管理办法的修订》①Федеральный закон от 20.07.2012г. № 121-Ф3. 20 июля 2012 г. http://www.kremlin.ru/ acts/bank/35748（简称《外国代理人法》）生效。《外国代理人法》不是单独的立法，而是对《社会联合组织法》《非营利组织法》《刑法》等一揽子法案的修订，其中最主要的内容体现在对《非营利组织法》的修订之中。

1. 外国代理人非营利组织

定义。在《非营利组织法》第2 条第6 款补充了“外国代理人非营利组织”②俄 文 为“некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента”，即，完成外国代理人功能的非营利组织，文中简称“外国代理人非营利组织”。的定义：外国代理人非营利组织，是指在俄罗斯联邦的领土上参与政治活动的、受外国机构和组织资助的那些非营利组织，包括外国政府及其机构、国际组织和外国组织、外国公民和无国籍人士资助的非营利组织；接受由俄罗斯法人经手的、外国来源资金和财产的非营利组织（国家持股的机构及其附属公司除外）；代表外国资助方利益的非营利组织。

政治活动。非营利组织（政党除外）无论其目标和目的如何，以下活动都被视为在俄罗斯联邦境内进行政治活动：参与（包括通过融资）组织和进行的政治活动，企图通过这些活动影响国家机构的决策，旨在改变国家实行的政策，以及有明确影响公众舆论之目的的活动。

豁免领域。政治活动不包括以下领域：科学、文化、艺术、医疗保健、预防和保护公民健康、社会救助和公民权益保护、母亲和儿童权益保护、残疾人的社会救助、健康生活方式的宣传、体育教育和运动、动植物保护、慈善事业、志愿服务。

2. 外国代理人非营利组织名单

名单的管理。《外国代理人法》最为重要的举措便是设立“外国代理人非营利组织名单”（以下简称“外国代理人名单”）。《非营利组织法》第13 条第10 款补充以下内容：在“外国代理人名单”内的非营利组织提供的信息应该由授权机构进行管理，名单管理程序也应该由授权机构来制定。在俄罗斯，“外国代理人名单”制定和管理的“授权机构”是俄联邦司法部。

申请与认定。《非营利组织法》第131条第5 款补充第9 点内容：符合“外国代理人非营利组织”定义的非营利组织，应该申请进入“外国代理人名单”。《非营利组织法》第32 条第5 款增加第6 点内容：对于未申请纳入“外国代理人名单”的“外国代理人非营利组织”，暂停其活动不超过6个月。针对暂停活动的决定，该非营利组织可以提请上级机关复议或者向法院提起诉讼。被暂停活动的非营利组织无权创立媒体，禁止参加群众性公共活动，禁止使用银行存款，赔偿因其行为造成的损失，缴纳税款和罚款。在暂停活动的期限内，该非营利组织向授权机构提出加入“外国代理人名单”，从登记之日起，该非营利组织可恢复活动。

3. “外国代理人非营利组织”的义务

《非营利组织法》第24 条第1 款补充的内容规定了“外国代理人非营利组织”标记自己身份的义务：“外国代理人非营利组织”在出版或通过媒体、互联网传播的资料上，必须标明是由“外国代理人非营利组织”出版或者传播的。

《外国代理人法》为“外国代理人非营利组织”设立了严格、烦冗的会计和审计程序。

《非营利组织法》第32 条第1 款增加了以下内容：“外国代理人非营利组织”的年度会计（财务）报表和外国非营利、非政府组织的会计（财务）报表，应该接受强制审核（除非俄罗斯联邦国际条约另有规定）。非营利组织从外国方面获取资金和其他财产时，应分成外国资金收入（支出）账户和其他收入（支出）账户。

《非营利组织法》第32 条第3 款增加以下规定：“外国代理人非营利组织”必须向授权机构提交关于其活动、领导机构组成的报告，关于资金支出和其他财产（包括来自外国方面的资金和财产）使用情况的报告，以及审计报告。在这些报告中，应该具有来自外国方面的资金和其他财产的支出和使用目的、实际支出和使用情况的信息。这些报告（审计报告除外）的模板以及报告的期限，应由联邦政府的授权机构制定和确定。“外国代理人非营利组织”每六个月向授权机构提交一份包括其活动情况、领导机构组成情况的报告；每个季度提交一份资金和其他财产支出和使用情况的报告，其中包括来自外国方面的资金和其他财产；每年要提交一份审计报告。

《非营利组织法》第32 条第4 款规定了“外国代理人非营利组织”的分支机构也要向授权机构提交审计报告，授权机构在其官方网站上或媒体上公布外国非营利非政府组织分支机构的信息。该条款还规定，“外国代理人非营利组织”的定期检查每年不超过一次。对“外国代理人非营利组织”还会进行不定期检查。不定期检查主要依据以下原因：在对“外国代理人非营利组织”消除违规行为的截止日期之前授权机构要解除对其的警告；授权机构收到来自公民、法人的投诉和情况反映，以及从媒体获得的“外国代理人非营利组织”从事极端主义倾向活动的信息；授权机构从国家和地方部门收到“外国代理人非营利组织”违反俄罗斯联邦法律的信息；根据检察官的要求，授权机构通过命令的形式对非营利组织进行不定期审查，为检察机关提供相应的材料。

《打击犯罪收益合法化（洗钱）和资助恐怖主义法》①Федеральный закон от 07.08.2001 г. № 115-ФЗ. 7 августа 2001 г. http://www.kremlin.ru/ acts/bank/17274第6 条补充12款内容：非营利组织受到外国国家机构、国际和外国组织、外国公民或者无国籍人士的资金和（或）财产，如果数额在20 万卢布（或等额的外币）及以上，则要受到强制监控。

4. 逃避相关管理规定所面临的处罚

《外国代理人法》对逃避管理规定、未承担义务的外国代理人非营利组织设立了处罚条款，主要体现在《刑法》和《行政处罚法》的修正案中。

《刑法》增加了第3301条，规定逃避“外国代理人”所承担责任的非营利组织将承担刑事责任。“外国代理人非营利组织”恶意逃避提交《非营利组织法》规定的纳入“外国代理人名单”必需的登记注册文件，处以最高30 万卢布的罚款，或扣除其相当数额的工资和其他财产收入，期限不超过两年；或处以480 小时以下的强制劳动；或处以两年以下的惩戒劳动；或处以两年以下的监禁。在实践中，未主动申请进入“外国代理人名单”的非营利组织，多被处以30 万卢布的罚款。

《刑法》第239 条进行了如下修订：非营利组织（包括“外国代理人非营利组织”）或外国非营利非政府组织及分支机构，鼓励俄公民参与拒绝履行公民职责或实施其他非法行为相关的活动，则对该机构的管理者处以最高20 万卢布的罚款；或者扣除其相当数额的工资和其他财产收入，期限不超过18 个月；或者判处最高三年的监禁；或者判处最高三年的强制劳动。

《行政处罚法》的修正案②Федеральный закон от 12.11.2012 г. № 192-ФЗ “О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях”. 12 ноября 2012 г. http://www.kremlin.ru/acts/bank/36294增加了关于“外国代理人非营利组织”的行政处罚：

——“外国代理人非营利组织”未按法律规定向相关国家机构提供必要信息，或提交不及时、不完整，该组织负责人会被国家相关部门予以警告或者处以1 万～3 万卢布的罚款，法人被处以10 万～30 万卢布罚款；

——未登记的“外国代理人非营利组织”若仍然开展活动，负责人将被处以10 万～30 万卢布罚款，法人被处以30 万～50 万卢布罚款；

——“外国代理人非营利组织”未按规定在媒体或网络上公布信息，即，未标明这些信息是由“外国代理人”提供的，负责人将被处以10 万～30 万卢布罚款，法人被处以30 万～50 万卢布罚款；

——组织或参与已被禁止运行的“外国代理人非营利组织”的活动，组织者将被处以3 万～5 万卢布罚款，参与者被处以0.3 万～0.5 万卢布罚款。

5. 设置排除名单程序

2015 年3 月，国家杜马通过法律修正案①Федеральный закон от 8 марта 2015 г. N 43-Ф3 “О внесении изменений в статьи 27 и 38 Федерального закона “Об общественных объединениях” и статью 32 Федерального закона “О некоммерческих организациях”// Российская газета. Федеральный выпуск № 52(6623). 13 марта 2015 г. https://rg.ru/2015/03/13/nko-dok.html，在《社会联合组织法》和《非营利组织法》中增加了从“外国代理人名单”中排除的程序。如果符合以下情形，便可从该名单中脱离：

——“外国代理人非营利组织”因清算或重组，结束法人实体身份，或该非营利组织从国家法人实体名单中剔除，被禁止作为法人实体进行活动；

——审计报告表明该非营利组织在向司法部提交申请之前一年，没有从国外获得资金和财产，并且（或者）没有参与政治活动；

——对于曾经被排除过“外国代理人名单”的非营利组织，确定在其申请之日前三年没有从外国获得金钱和其他财产，并且（或者）没有在俄参与政治活动；

——根据不定期检查的结果，该非营利组织在被列入“外国代理人名单”之日起三个月内，拒绝接受有外国来源的资金和其他财产，并将已取得的资金和财产归还。

在“外国代理人名单”排除程序生效之后，很多非营利组织都利用相关条款，试图将自己从名单中去除，最常见的方式是断绝与外国的资金往来，停止进行政治活动。

（三）“外国代理人”范围的扩展

在2017 年和2019 年，俄罗斯两度修改《大众传媒法》《信息、信息技术和信息保护法》，“外国代理人”的范围扩展至传媒和信息领域，根据这些法律修正案，外国媒体和自然人都可以被认定为“外国代理人”。

2017 年11 月25 日，俄罗斯出台《大众传媒法》《信息、信息技术和信息保护法》修正案。①Федеральный закон от 25 ноября 2017 года № 327-ФЗ “О внесении изменений в статьи 10.4 и 15.3 Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и статью 6 Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации”// Российская газета. Федеральный выпуск № 268(7434). 27 ноября 2017 г. https://rg.ru/2017/11/25/fz327-site-dok.html该修正案旨在反击美国司法部将“今日俄罗斯”美国分公司列为外国代理人事件。根据法律修正案，《大众传媒法》增加以下内容：向不受限制的人群范围传播印刷、音频、视频信息和资料的、在外国注册的法人实体或者没有成为法人的外国机构（外国媒体），无论其组织-法人形式如何，如果从以下机构和个人获得资金或其他财产，便有可能被认定为“外国代理人媒体”：外国国家机构、国际和外国组织、外国公民、无国籍人士，或者从指定来源获得资金或财产的俄罗斯法人。“外国代理人媒体”应履行《非营利组织法》中有关“外国代理人非营利组织”的义务。

2019 年12 月2 日，俄罗斯对这两部联邦法再次进行修改②Федеральный закон от 2 декабря 2019 г. N 426-ФЗ “О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации” и Федеральный закон “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”// Российская газета. Федеральный выпуск № 273(8031). 4 декабря 2019 г. https://rg.ru/2019/12/04/ smi-dok.html，明确自然人也可以被认定为“外国代理人媒体”。新的法律修正案规定，如果得到境外资金援助的自然人，旨在向不限定范围的民众传播信息或者资料（包括在互联网上），则他们也可以被视为“外国代理人媒体”。被认定为“外国代理人”的媒体，有义务履行为“外国代理人非营利组织”规定的所有限制和义务，以及因违法而面临的类似责任。此外，该法律修正案规定，司法部负责“外国代理人媒体”名录的登记。列入和排除名录由司法部和外交部协商决定。“外国代理人媒体”在俄罗斯进行活动，需在一个月内取得俄罗斯法人地位，并通知相关机构。由俄罗斯法人作为参与者（创办人）的“外国代理人媒体”发布的信息内容，须加注“外国代理人媒体”的标签，禁止没有标签的“外国代理人媒体”信息产品在媒体和互联网上传播。

根据本法案，一些记者、博主、甚至社交媒体用户，都可能被认定为“外国代理人”。这次的法律修正案，主要是针对那些记者和博主或者是在登记为“外国代理人”或者受外国资助的媒体上发表内容的人。这项法律修正案是在2019 年莫斯科大规模抗议活动和俄建立“主权互联网”之后制定的。审查制度的对象不仅是电视频道，而且已经扩展至互联网。

2020 年12 月30 日，《应对国家安全威胁补充措施的法律修正案》①Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. N 481-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности”// Российская газета. Федеральный выпуск № 1(8352). 11 января 2021 г.出台，该联邦法旨在完善对外国代理人活动的管理，被称为《新外国代理人法》。该法案是2020 年11 月由多名俄罗斯国家杜马代表和联邦委员会成员以“维护国家主权”“防止外国干涉国家内部事务”的宪法原则为基础，提交给议会审议的，目的是为了防止西方国家对俄罗斯内部政治的干预以及对国内反对派的资金支持。有评论认为，2020 年俄反对派人士纳瓦利内疑似中毒事件及由此给俄罗斯造成的国际影响，有可能是促成俄议会出台这部新法律的直接原因。②李雅君：“俄罗斯加速立法传递了什么信号”，《世界知识》，2021 年第3 期，第54-55 页。

该联邦法主要在以下方面做出修正：首先，未注册的社会组织以及自然人也可被认定为“外国代理人”，并建立一套监测这些组织和自然人从事“外国代理人”活动的机制；其次，明确了“外国代理人”组织和自然人从事政治活动的定义及形式；再次，强制“外国代理人”社会组织和自然人贴上“外国代理人”标签，禁止在没有标注“外国代理人”的情况下，通过媒体传播信息；最后，禁止“外国代理人”自然人接触国家机密，以及在国家和地方自治机构中担任职务。③В законодательство внесены изменения в части установления дополнительных мер противодействия угрозам национальной безопасности. 30 декабря 2020 г. http://www. kremlin.ru/acts/news/64782《新外国代理人法》的这些变化有助于增加“外国代理人”活动的透明度，同时，也降低了外国机构和国际组织对俄罗斯政治体系的影响和负面的社会舆论。

以上是对俄罗斯相关法规的介绍，下文将重点分析在俄罗斯的“外国代理人非营利组织”的具体情况。

三、俄罗斯的外国代理人非营利组织

俄罗斯《外国代理人法》通过以后，作为授权机构的俄司法部制定了“外国代理人名单”。2010 年代以来，一大批非营利组织主动或被动地进入该名单，成为“外国代理人”。该名单在俄司法部官方网站上公布，为我们掌握俄罗斯“外国代理人”的数量、地域分布、活动领域、成为“外国代理人”的原因、外国资金来源方等基本情况提供了可能。

（一）“外国代理人非营利组织”的基本状况

1. “外国代理人非营利组织”的数量

2013 年4 月，选举监督组织“声音”成为第一个进入“外国代理人名单”的非营利组织。截至2020 年7 月初，“外国代理人名单”中共有70 个非营利组织。①内容详见俄司法部网站http://unro.minjust.ru/NKOForeignAgent.aspx，登录日期为2020年7 月5 日。自“外国代理人名单”排除程序出台以来，进出名单的非营利组织很多，远超现在名单中非营利组织的规模。2014 年以前，进入该名单的非营利组织数量非常少。2014 年以后，“外国代理人非营利组织”的数量陡增。如2014 年，有52 个非营利组织进入“外国代理人名单”②Памфилова: включение НКО в список “иностранных агентов” иногда спорно. 6 мая 2015 г. https://ria.ru/20150506/1062931113.html，2015年为81 个③Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год// Российская газета. № 104(7270). 17 мая 2017 г. С.61.，2016 年为43 个④Там же. С.62.。可以发现，进入名单的非营利组织数量峰值出现在2015 年前后，即2016 年国家杜马选举和2018 年俄罗斯总统选举之前。《外国代理人法》以及《游行示威法》《网络黑名单法》等法律的出台和积极实践，使得此后几次重大选举时都没有出现2011-2012 年俄大选前后的大规模集会抗议示威的状况。

2. “外国代理人非营利组织”的地域分布

从地域分布来看，“外国代理人名单”中的非营利组织多来自大城市，除莫斯科和圣彼得堡外，斯维尔德洛夫斯克州的“外国代理人非营利组织”均来自首府叶卡捷琳堡市，这三大城市的“外国代理人非营利组织”占总数的一半以上。在其他联邦主体，“外国代理人非营利组织”也都活跃于首府城市或者较大的城市。首都莫斯科的“外国代理人非营利组织”数量更是占到全国的三分之一。这说明，首都和各大城市的非营利组织更多地受到外国资金的资助，由非营利组织发起的选举监督、公民倡议、游行集会等政治行动多发生在俄大城市。另一方面，俄政府更为关注在首都和大城市的非营利组织及其从事的政治活动，并进行更为严格的管控。

图1 “外国代理人非营利组织”的地域分布和数量（单位：个）

3. “外国代理人非营利组织”的活动领域

“外国代理人非营利组织”活动所涉及的领域包括保护人权、公民社会发展、新闻自由、选举监督、反腐败等。

表1 不同领域的“外国代理人非营利组织”代表①此处没有列出所有类别以及相关类别的所有的“外国代理人非营利组织”。

资料来源：俄司法部网站http://unro.minjust.ru/NKOForeignAgent.aspx

图2 “外国代理人非营利组织”从事活动的领域和数量（单位：个）

从以上图表所列的“外国代理人非营利组织”来看，每个活动领域的组织有不同的业务方向。比如，致力于人权保护的外国代理人非营利组织有不同的形式，业务各异：有的提供法律教育、法律咨询，有的关注弱势群体如妇女、服刑人员的人权状况，有的是进行人权保护的宣扬和倡议。支持公民社会发展的非营利组织在数量上占第二位，这些组织致力于非营利组织的发展、公民教育、倡导社会公平、公民积极性培育等公民社会建设和发展问题。还有一些进入“外国代理人名单”的非营利组织从事专业工作，这些组织多从事非营利组织培训、出版、智库、民意调查等具有政治色彩的专业性工作，据此，这些组织被认定为“外国代理人”。从事慈善事业的非营利组织也占有很大的比例，这些机构关注公民健康、弱势群体的利益。实际上，慈善事业、生态保护、民族-文化在《外国代理人法》中属于豁免领域，因而这些组织被认定为“外国代理人”，存在着很大的争议。但是俄罗斯政府认定有些外国资金本身就有不良目的，即使流入所谓的豁免领域，也有从事政治活动的企图。2019 年3 月，俄联邦财政监察署（Росфинмониторинг）负责人在与普京会面时指出，“俄罗斯的非营利组织获得国外资金，并非都出于良好目的。我们正在追踪800 亿卢布资金的流向。还有一些资金具有‘一定程度的破坏性’。”①“Иностранные агенты” в России получили больше денег из-за границы. 21 мая 2019 г. https://www.bbc.com/russian/news-48349542

（二）“外国代理人非营利组织”的资助方

根据俄司法部的数据，2014 年，俄罗斯共有4108 家非营利组织接受外国资金，总额达到700 多亿卢布；其中有52 家非营利组织被认定为“外国代理人”，占从国外获取资金的非营利组织数量的1.3%。②Памфилова: включение НКО в список “иностранных агентов” иногда спорно. 6 мая 2015 г. https://ria.ru/20150506/1062931113.html2017 年，俄罗斯4673 个非营利组织获得外国资金694 亿卢布；其中，38 家“外国代理人非营利组织”接受了6.035 亿卢布的外国资金。③“Иностранные агенты” в России получили больше денег из-за границы. 21 мая 2019 г. https://www.bbc.com/russian/news-483495422018 年，共有约3900 个非营利组织获得了外国资金859 亿卢布，“外国代理人非营利组织”获得的国外资助为7.692 亿卢布。从这组数据来看，接受国外资金的俄罗斯非营利组织数量多，且获得的金额呈上升趋势；但被认定为“外国代理人”的非营利组织占比很小。

根据统计，资助“外国代理人非营利组织”的国外资金主要来自美国、瑞士、德国和英国等西方国家。资金主要用于“为人权和自由受到侵害的人建立法律和社会保障的有效机制”，支持人权保护和法制教育，召集政府和媒体代表举行会议等。①“Иностранные агенты” в России получили больше денег из-за границы.根据对“外国代理人名单”的分析，这些非营利组织的外国资助方主要有两种类型：外国国家机构和国际组织，外国非政府非营利组织。外国的国家机构主要是外国驻俄使领馆，其中，西欧国家如荷兰、英国、德国和法国使领馆资助的“外国代理人非营利组织”数量较多。还有一些国际组织，比如欧盟委员会、联合国、北欧部长理事会、欧洲委员会等，也通过各种类型的基金，支持俄罗斯的非营利组织活动。

作为外国资助方，外国的非政府非营利组织比外国国家机构和国际组织更为活跃。如索罗斯掌控的开放社会基金会、美国推动价值观输出和软实力构建的国家民主基金会等。

表2 向“外国代理人非营利组织”提供资金的外国国家机构和国际组织

表3 向“外国代理人非营利组织”提供资金的外国非政府非营利组织

除了表列的组织之外，还有一些著名的非政府非营利组织，如美国的福特基金会、盖洛普、卡特慈善基金会、自由之家，德国的透明国际等，这些组织也出现在“外国代理人非营利组织”的资助方名单中。

2015 年5 月23 日，俄罗斯通过了《不受欢迎组织法》①Федеральный закон от 23.05.2015 г. № 129-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”. 23 мая 2015 г. http://www.kremlin.ru/acts/ bank/ 39720，进一步对“外国代理人非营利组织”以及从外国国家机构和组织获得资金的非营利组织进行有效控制。《不受欢迎组织法》规定：如果外国或国际非营利组织的活动对“俄罗斯宪法基础、国防力量和国家安全”构成了威胁，可以认定其为“不受欢迎组织”。“不受欢迎组织”在俄罗斯的账户和资产将被冻结，其员工进入俄罗斯受到限制，剥夺其员工在俄罗斯建立非营利组织、社会和宗教组织的权利。在限制外国对俄罗斯政局的影响方面，《不受欢迎组织法》截断了资助俄国内“外国代理人”的资金源头。《不受欢迎组织法》与《外国代理人法》相呼应，一些资助“外国代理人非营利组织”的外国非营利组织均在“不受欢迎组织”名单中，例如开放社会基金会研究所援助基金、美国国家民主基金会、美俄经济和法律发展基金会、贫困者、欧洲民主基金会、和谐计划组织等。《不受欢迎组织法》让很多俄非营利组织的资金链断裂，对其工作产生更为严重的影响。

在俄《外国代理人法》中，除外国政府及其机构、国际组织和外国组织外，外国公民和无国籍人士等个人也可以作为外国资助方。在目前的“外国代理人名单”中，外国公民和无国籍人士作为外国资助方的情况较少，有四名乌克兰公民资助了欧亚反垄断协会，一名西班牙公民成为非营利组织“反腐败基金会”的外国资助方。

四、《外国代理人法》的法律实践

《外国代理人法》在俄法律界引起了很大的争议，如“外国代理人”的判定标准问题。在《新外国代理人法》出台之前，有关“外国代理人”的法律对“政治活动”并未进行明确定义。这给《外国代理人法》的法律实践带来困扰，同时也提供了很大的操作空间。从非营利组织的角度来看，被判定为“外国代理人”的非营利组织的业务会受到严重影响，各非营利组织对“外国代理人”的标签都避而远之，身在名单之中的非营利组织大多想方设法要从名单之中脱离。也有的非营利组织对法规表达不满，反应强烈。

（一）“外国代理人”的判定

在《外国代理人法》法律实践中，判定非营利组织是否为“外国代理人”，主要依据两个条件：从外国获取资助（资金、财产等形式）、从事政治活动。前者表述虽然清晰，但立法者没有说明获得资金和财产的用途类型①比如，非营利组织开展经营活动，而交易伙伴是外国、资金来自国外的情况，是否属于上述标准。；而后者的标准却非常模糊，如何判定“从事政治活动”并没有细则。

在俄司法部制定的“外国代理人名单”上有两个条目是有关非营利组织活动的：活动目的和活动方式。在“活动目的”条目，绝大多数外国代理人的“活动目的”被标记为：影响国家机构做出旨在为其改变国家政策的决定。但影响哪些机构，又是如何影响国家机构，改变了哪些国家政策的决定？在“外国代理人名单”中，这些问题都没有详细记录，语焉不详。

2016 年之后，在“外国代理人名单”中，“活动目的”一栏的内容丰富了一些，归纳起来主要有以下几点：构建公民社会，选举观察，铲除腐败，保护人权，修改法律，影响国家机构、地方自治机构的行动。这从侧面反映了俄罗斯政府认定的“政治活动”的范围，大体可以判断其认定“政治活动”的标准。在《新外国代理人法》中确定了“政治活动”概念：“政治活动”是指国家建设、保护宪法基础、俄罗斯联邦制度、保护主权和领土完整，确保法制和秩序，国家和社会安全、国防、外交政策、社会-经济和国家发展，政治制度的发展、国家机构和地方自治机构的活动、公民权利与自由立法、国家机构和地方自治机构的组成和决策。

在现实中，一些非营利组织就是因为触碰了这些“政治活动”的底线，而被判定为“外国代理人”。如“声音”组织监督选举，俄罗斯运输者协会（Объединение перевозчиков России）要求政府辞职，“这样-这样-这样”基金会（фонд «Так-Так-Так»）在互联网上呼吁俄罗斯民众加入废除《雅罗瓦娅法案》①2016 年7 月7 日，俄总统普京签署通过反恐怖主义法律修订案，这个修订案是由国家杜马议员雅罗瓦娅（Яровая）和联邦委员会代表奥杰洛夫（Озеров）联合提出的，故称《雅罗瓦娅法案》。该法案对数十部俄联邦法律进行了修订，对社会领域的管控更为严格。该法案通过后，引起了电信运营商和网民的不满，请愿废除该法案。的集会，“新时代基金会”（фонд «Новое время»）提请修改关于管制毒品法律，等等。

“外国代理人名单”设立之初对外国代理人“活动方式”的表述非常简单：实施公共项目、形成社会舆论。近年来，外国代理人名单罗列的活动方式更为多样：包括组织集会示威和游行等公共活动、组织研讨会和圆桌会议、出版、公共辩论、社会监督、使用包括现代信息技术的手段进行传播、对国家机构及其政策发表意见、形成社会-政治观念、公开向国家机构游说与呼吁、制造公共舆论等。这些方式其实是“实施公共项目、形成社会舆论”的注脚。《新外国代理人法》对政治活动的形式有了明确的规定，包括：

——组织和参与公开的会议、集会、游行、示威，组织和进行公共讨论、辩论和演讲；

——以获得明确结果为目的参加选举、公投和观察选举和公投的行为，组建选举和公投委员会，参加政党活动等；

——通过公开呼吁影响国家机构、地方自治机构及其官员的决策和行动，包括旨在通过、更改、废除法律或其他法规的决策和行动；

——利用包括现代信息技术的手段进行传播，对国家机构的决定及其政策发表意见；

——形成社会-政治观点和舆论，包括进行民意测验或进行其他社会学研究。

从《外国代理人法》的法律实践来看，对“外国代理人”的判定标准逐渐明晰与完善，这对于该法的执行有积极意义。《新外国代理人法》刚刚通过，在法律实践中能否完全按照新的标准执行，是进一步观察的重点。

（二）对“外国代理人”的影响

《外国代理人法》出台几年后，其效果已经显现，“外国代理人非营利组织”的数量逐年下降。诚如普京在总统人权委员会上谈到的那样，数量下降的原因主要是非营利组织自身的改变，已经断绝了外国的资助。对于非营利组织而言，尽管处境各异，但成为“外国代理人”后，对其影响都是巨大的。①Георгий Иванушкин. Как живут и работают «иностранные агенты». 10 октября 2016 г. https://www.asi.org.ru/article/2016/10/10/kak-zhivut-i-rabotayut-inostrannye-agenty/被贴上“外国代理人”的标签，很多非营利组织的业务受到了非常大的影响：资金断裂，业务难以为继；严格的审计、会计程序让非营利组织不堪重负；还有失去客户、合作伙伴的危险，根据《外国代理人法》，与“外国代理人非营利组织”有业务往来，也可能成为“外国代理人”。与此同时，有的组织采取止损措施，迅速转型，断绝与外国机构和组织的资金往来，向支持非营利组织发展的俄总统基金申请资助。

人权协会“阿戈拉”（ассоциация Агора）负责人巴维尔·奇科夫（Павел Чиков）表示，进入这个名单确实给这些组织造成了很多问题，有四分之三的组织在寻求摘掉这个标签。“有一些组织不复存在，另有一些组织停止接受外国资金，并大大减少了自己的活动。还有一些组织被罚款，它们处于一种无法支付罚金的状态，因为对于一个小型的地区组织而言，30 万卢布也是一笔不小的数目。”①Георгий Иванушкин. Как живут и работают «иностранные агенты».“阿戈拉”协会不愿在它的材料上贴“外国代理人”的标签，不得不推掉书籍出版和新闻发布会。

地区社会组织“萨哈罗夫院士遗产保护委员会”（萨哈罗夫中心）成为“外国代理人”后变得越来越困难，要对外国代理人的捐助者进行严格的审查，还有频繁的报告、检查，这些都是额外支出。更为严重的后果是失去合作伙伴，萨哈罗夫中心与学校的合作中断，原因是合作伙伴感到紧张，十分谨慎，没有组织希望与萨哈罗夫中心有任何财务往来，因为他们自己也担心被列入到“外国代理人名单”里。

“远东公民创新和社会发展中心”于2015 年10 月被列入名单，并被处以30 万卢布的罚款。随后，地方政府中断与其合作。该组织与其他伙伴的合作也变得更加困难，因为“外国代理人”的身份让很多人、组织感到风险。这个边远地区的组织缺乏资金来源，没有能力把资金退给资助方，至今也无法从名单中脱离。

还有些组织不仅业务受到影响，组织本身也难以为继。作为第一个“外国代理人非营利组织”，“声音”的政治活动受到了限制，选举观察和监督也不再具备正当性。2014 年，俄罗斯通过选举法修正案，禁止外国代理人组织参加有关选举的活动。如今，“声音”组织已经从外国代理人名单中去除，原因在于法人主体性质发生了变化，非营利组织“声音”注册为社会运动。社会运动没有经常性的财务账户，他们开始利用分支机构“声音-伏尔加”（萨马拉）和“声音-乌拉尔”（车里雅宾斯克）筹集资金，这些组织仍是独立法人实体，当时还没有进入外国代理人名单。后来“声音”组织获得了国家（总统基金）1200 万卢布的资助，该组织用这笔资金在乡村一级进行选举观察和监督。到2015 年9 月，这笔资助结束，“声音”组织再无资金来源，甚至无力支付办公室房租和员工的薪资。同时，它的分支机构遭受审查，“声音-伏尔加”面临逃税的刑事案件，“声音-乌拉尔”也被列入外国代理人名单中。在2015 年统一投票日的前一天，中央选举委员会向各地发出的新闻稿称“声音”组织是在为外国利益服务，使得这个曾具有全国影响力的选举观察机构声名狼藉。

“外国代理人”的标签也并非都是负面的，在某种情况下，“外国代理人”反而会成为“专业性”的标签。跨地区慈善社会组织“非营利组织发展中心”执行主任安娜·斯克沃尔佐娃（Анна Скворцова）称，非营利组织需要她们所开展的工作，一个前来求助的人甚至说：你们被注册为“外国代理人”这一事实意味着工作的专业性，所以才找你们咨询。俄罗斯资深人权保护活动家、“莫斯科赫尔辛基小组”负责人柳德米拉·阿列克谢耶娃（Людмила Алексеева）称，将国际组织“记忆”列为外国代理人，表明了国家对公民社会的态度。只有那些向国家机构表现自己为反对保护人权的组织才能蓬勃发展，不会被列为“外国代理人”。所有体面的组织都被列为“外国代理人”，现在，如果不成为“外国代理人”，反而是不雅的。①Минюст объяснил причины включения Международного “Мемориала” в список иноагентов. 4 октября 2016 г. https://www.interfax.ru/russia/531092

与此同时，俄罗斯政府大力支持非营利组织的发展，“总统基金”对于非营利组织的支持力度逐年增大。国家力量强势进入社会领域，控制了非营利组织最为重要的经济命脉。在这个背景下，有的非营利组织迅速转型。“21世纪移民”基金会于2015 年3 月被列入“外国代理人名单”，因未自愿进入名单而被罚款30 万卢布。之后，该基金会中止了与世界银行的合作，寻找新的资金来源，将资金来源转向国内，赢得了“总统基金”。同时，加强与国家机构合作，避免了声誉风险和与合作伙伴关系破裂。该基金会主席维亚切斯拉夫·波斯塔夫宁（Вячеслав Поставнин）谈到，“我们被邀请参加国家杜马、总统办公厅、联邦委员会的会议，一直在电视中出现。”②Георгий Иванушкин. Как живут и работают «иностранные агенты». 10 октября 2016 г. https://www.asi.org.ru/article/2016/10/10/kak-zhivut-i-rabotayut-inostrannye-agenty/

（三）“外国代理人”的反应

《外国代理人法》出台以后，很多俄罗斯的民意代表认为，该法案是在平息社会大规模反对派运动中酝酿并形成的，《外国代理人法》让公民社会体系声誉受损并为限制其活动提供法律依据。毫无疑问，如果进入“第三部门”的外国资金不受控制，如果没有最大程度的透明性，势必会造成对国家安全的负面影响。不过，将这些组织列入“外国代理人名单”并不能从根本上解决问题。在法律实践中，判定“外国代理人”的原则、标准和依据含混不清，严重打击了公民社会机构的声誉，引起非营利组织界的不满。①Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 год.С.48-50. http://ombudsman53.ru/tinybrowser/files/upolnomoch/doklady/doklad-upolnomo chennogo-po-pravam-cheloveka-v-novgorodskoy-oblasti-za-2014-god.pdf

几乎所有的“外国代理人”组织都声称没有从事政治活动。莫斯科公民教育学院董事会成员伊戈尔·明图索夫（Игорь Минтусов）表示，该机构的资金确实来自国外，如欧洲委员会，这些信息都是公开的，但他们并没有从事政治活动，只是名称中的“公民教育”具有政治性。②Дарья Зеленская. Минюст пополнил реестр иностранных агентов// Коммерсантъ. 10 декабря 2014 г. №224. https://www.kommersant.ru/doc/2629831

从《外国代理人法》的实践来看，“外国代理人”已经成为政治议题，很多非营利组织被判定为“外国代理人”，是在维系国家安全、政治稳定的意义上的。而这与俄罗斯法律（宪法）的精神，如保护人的尊严、言论自由、公民结社和参政的权利等存在张力。俄联邦人权全权代表、“科斯特罗马社会倡议中心”基金会以及俄罗斯的两位公民向联邦宪法法院提起诉讼，提请宪法法院审理《外国代理人法》是否符合宪法的案件。虽然这个案件最后也没有定论，但提起诉讼的专家、俄联邦人权事务机构分析中心副主任维克托·米哈伊洛夫（Виктор Михайлов）列举了《外国代理人法》涉嫌违宪的条款，这些条款体现了该法的内容、实践中的法律与政治之间的张力③Алина Михайлова. Законодательство о некоммерческих организация, выполняющих функции иностранного агента: соответствует Конституции РФ или нет. 12 марта 2014 г. http://www.garant.ru/article/529521/#ixzz5t5B7f6Zg：将非营利组织区分为“外国代理人非营利组织”和其他法人主体非营利组织，使“外国代理人非营利组织”成为特殊的法人主体，从而为污名化创造了条件；超越宪法框架，损害了从国外获得资金的非营利组织及其成员的尊严，以及结社、言论自由、参政议政的权利；在宪法意识形态多元和社会团体平等的原则下，侵犯了社会组织结社权和自由行动的权利；将认定“外国代理人非营利组织”的唯一权力赋予了司法部和总检察院的官员；对“外国代理人”“从外国获取资金和其他财产”“为外国出资方谋取利益”“参与政治活动、政治行动”“国家机构为其改变国家政策施加影响”“形成社会舆论”等概念，并没有做出明确一致的定义，为模棱两可地解释和适用的任意性创造了条件；根据对非营利组织的要求，要宣布自己为“外国代理人”，并要提交非常复杂的报告，要符合控制措施的要求，这也意味着他们所开展的活动与国家和社会的利益相冲突。

五、《外国代理人法》的政治实践

自《外国代理人法》实施以来，进入“外国代理人名单”的最主要判定标准，就是组织或参与政治活动。但由于对“政治活动”的界定模糊不清，非营利组织在某些领域的活动都可以被解释为具有政治属性，这使得“外国代理人”的界定不再是一个纯粹的法律问题，而是政治实践。实际上，《外国代理人法》的出台便有着鲜明的政治目的。“外国代理人”在俄社会舆论中带有“污名”意味，被认为是外国利益的代表、民族和国家的“异己”。这是一种具有民粹主义色彩的认知，将“外国代理人”这个法律上中性意义的概念转化为负面的标签。在现实中，《外国代理人法》并没有勒令“外国代理人”关闭或停止活动，只是要履行相关的手续和义务。但被贴上“外国代理人”的标签后，这些组织仿佛染上了病毒，其合作伙伴、资助方、相关方都避而远之，很多组织难以正常开展工作。从法律实施的效果来看，《外国代理人法》更为有效地阻断了外部世界对俄罗斯政治的影响。

（一）社会舆情中的“外国代理人”

2013 年3 月，在“记忆”基金会莫斯科办公室门口，出现了“外国代理人”字样的涂鸦。在这里，“外国代理人”不是法律术语上的中性词汇，将其放在俄社会舆情中理解，这个涂鸦等同于“间谍”“叛徒”等极具负面意义的标签。媒体上经常用斯大林式的语言来描述外国代理人非营利组织：克里姆林宫还在与“外国代理人派往我后方的破坏分子、间谍和杀手进行斗争。”2017 年，列瓦达中心被判定为“外国代理人非营利组织”，随即，该中心进行了有关《外国代理人法》的民意调查①Закон «О некоммерческих организациях». 7 февраля 2017 г. http://www.levada.ru/20 17/02/07/zakon-o-nekommercheskih-organizatsiyah/，较为全面地呈现了全俄社会对“外国代理人”的认知。

俄民众对“外国代理人非营利组织”的认知度不高。在民意调查中，73%的受访者完全没有听说过此类组织，22%的受访者听说过一些，但不确定指的是什么，只有2%的受访者表示很了解。列瓦达中心社会和政治研究部负责人娜塔莉亚·佐尔卡雅（Наталья Зоркая）指出：“对于大多数人来说，这个话题与他们的生活没有什么联系，显得无关紧要。”这也与俄罗斯人对非营利组织的认知度和信任度偏低有关，很少有人向保护人权、法律维权的非营利组织求助，人们不认为它们可以提供帮助。大多数人对《外国代理人法》的通过无动于衷，对于一个普通公民来说，很难想象自己会与一个“外国代理人”有联系。国家杜马社会组织事务委员会主席雅罗斯拉夫·尼洛夫（Ярослав Нилов）认为，大多数公民根本不知道谁是“外国代理人”，这个题目的讨论只是在“花园环”内进行。①“花园环”是莫斯科的一个环路，“花园环”以内是莫斯科的中心地区。此处借“花园环”这个城市中心来隐喻权力中心、政治上层，与普通民众距离较远。

在那些听说过《外国代理人法》的受访者中（约占受访者的四分之一），56%的受访者认为该法是为了限制西方对俄的不利影响，26%的受访者认为这是政府当局对独立的社会组织施加影响。当然，在不同政治倾向的人群中，持以上两种观点的受访者比率也有所不同。在传统国有媒体受众、普京和共产党的支持者中是69%、16%；在独立电视频道的观众、批评总统和纳瓦利内的支持者中为50%、40%。此前，列瓦达中心和“社会审判”基金会（同样是“外国代理人非营利组织”）于2015 年共同做出调查结果显示：超过一半的俄罗斯人（54%）认为“外国代理人非营利组织”对自己并没有益处，只有18%的受访者认为是有益的。②Бесполезные агенты. 06.10.2015. https://www.levada.ru/2015/10/06/bespoleznye- agenty/

“外国代理人”的标签具有负面的意义。尽管官方一再声称，“外国代理人”的概念已经失去了苏联时期的消极意义，但在社会调查中，大多数受访者（57%）认为“外国代理人”是贬义的，33%的受访者理解成中性的，只有3%的受访者觉得是褒义的。在开放式问题中，45%的受访者对于“外国代理人”最为常见的联想是“外国情报间谍”“被派出的哥萨克”“被招募从事破坏活动的人”“深入敌后的谍报人员”等等；7%的受访者认为是“人民的敌人”（俄罗斯的敌人、叛徒）形象；5%的受访者认为“外国代理人”是拿了外国人的钱，替外国人卖命的“狗腿子”；3%的受访者认为“外国代理人”宣扬西方价值观，代表外国利益。4%的受访者对“外国代理人”的认知比较中性，将其与经济活动的中介身份联系起来。只有不到1%的受访者对“外国代理人”持肯定的态度，认为他们是不同政见者、自由主义者、反对政府人士。社会学家指出，“外国代理人”的角色是侮辱性的，对民众而言，人权保护者、自由主义者、民主主义者这些身份都会混淆在一起，转变为“内部敌人”的概念。

俄罗斯民众普遍认为，获得外国资金的非营利组织丧失了独立性。只有13%的受访者愿意相信外国捐助者的良好意愿，是为了帮助俄罗斯解决重要的社会问题（甚至是那些对西方持有好感、独立媒体的受众也不超过25%）。相反，人们更愿意相信外国捐赠方是为了灌输“外国的思想和价值观”，或者招募间谍搜集俄罗斯的信息情报。俄罗斯社会舆论中达成了这样一种共识：受资助者不可能独立于外国资助者。这成为俄民众最普遍接受的观点，66%的受访者都同意这一点。

（二）“外国代理人”的污名与治理术

无论在历史记忆中还是在今日之俄罗斯，“外国代理人”始终被贴着污名的标签。对有的非营利组织而言，“污名”名副其实，这些“外国代理人”受外国敌对势力的委托，从事破坏甚至颠覆政权的活动，“颜色革命”中部分“外国代理人”的作为便是最好的例证。同时，“外国代理人”也有监督选举、传播民主价值、倡导公平正义、扶助弱势群体这些在俄罗斯政治价值观下具有正面意义的作为，这样的组织同样有被污名化的风险，它们可能被不加辨别、简单粗暴地划入“外国代理人名单”。社会调查显示，俄罗斯民众对这些“外国代理人”的具体情况并不完全掌握，但对“外国代理人”却有着极度负面的认知，这就为“外国代理人”的污名化提供了社会和心理基础。在这个意义上，“外国代理人”的污名便产生了事半功倍的效用。

最先关注“污名”（Stigma）的社会学家戈夫曼指出，在古希腊，“污名”一词的原意是指，道德身份不寻常和不佳的身体标志，这些标志被雕刻或烙印在身体上，用以宣称其为奴隶、罪犯和叛徒，或是道德有污点的人，要避免与之接触，特别是在公共场所。①E. Goffman, Stigma: Notes on the management of a spoiled identity, New York: Simon & Schuster, 1963, p.1.戈夫曼指出，如今“污名”这个概念更多地指污名本身，而不是身体的标志。无论是污名本身还是身体的标志，它们具有相同的社会学特征，即不符合被称为“正常”群体的期待——带有污名的人不是正常的人。在这个定义之下，便会存在各种歧视。社会构建一种污名化理论，是一种解释有污名的人变为劣等、会带来危险、并合理化敌意的意识形态。②Ibid, p.5.

污名化是一套社会心理学机制：社会控制，对被污名化的群体区别对待，甚至是边缘化；社会排斥，内群体成员对外群体进行贬抑和排斥；系统正义，社会优势群体对少数或弱势群体施加污名来合理化其优势地位。③曾向红、李琳琳：“国际关系中的污名与污名化”，《国际政治科学》，2020 年第3期，第78-111 页。对污名群体的负性刻板印象，还会被当前社会背景下的主流文化群体成员认可和分享，这也是污名个体被广泛边缘化的原因。④转引自张明等：“污名化对被污名个体人际互动的影响”，《心理科学进展》，2020年第9 期，第1564-1574 页。有学者将权力概念引入污名研究，认为污名是社会、文化、经济和政治权力的产物。同时，污名也是权力差异的产物，表现为权力的优势阶层与弱势人群之间的关系。在社会、文化、经济和政治上处于优势地位的阶层，才能污名化相应的弱势人群。⑤郭金华：“污名研究：概念、理论和模型的演进”，《学海》，2015 年第2 期，第99-109 页。

污名化作为社会心理学机制，发生于具体的社会文化背景之中。“外国代理人”在俄罗斯的认知缺乏中立性，对于俄罗斯民众而言，它与20 世纪30-50 年代斯大林主义的清洗活动有着根深蒂固和令人不安的联系。在当时，与外国人发生接触的人都可以被视为外国情报部门的代理人，并可能会被逮捕和惩罚。⑥A. Chandler, Institutions of I solation: Borde r Controls in t he So viet Unio n and Its Successor States, 1917-1993, Montreal: McGill-Queen’s University Press, 1998, p.79.俄社会舆论是“外国代理人非营利组织”污名化的民意基础。俄普通民众对非营利组织的信任度和好感也普遍偏低，这很大程度上与历史记忆和转型社会的特性相关。苏联时代“强迫志愿服务”导致许多人不愿意加入和支持任何有组织的团体和机构，普遍对于“第三部门”的组织抱有不信任和怀疑的态度。他们更倾向于避开公共领域，在需要帮助的时候依靠私人、家庭和朋友网络。①A. Evans, “Civil society and protests in Russia”, in C. Ross (ed.), Systemic and Non Systemic Opposition in the Russian Federation: Civil Society Awakens? New York: Routledge, 2015, pp.15-34.在20 世纪90 年代，很多人对非营利组织怀有敌意、不信任和冷漠。②S. Henderson, “Shaping civic advocacy: International and domestic policies toward Russia’s NGO sector”, in A. Prakash, M. K. Gugerty (eds.), Advocacy Organisations and Collective Action, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, pp.252-279.至今，苏联的遗产仍影响着俄罗斯的公民社会，并且仍然让俄罗斯人被排斥在参与公民社会组织和社会运动的倾向之外。③J. Crotty, “Making a difference? NGOs and civil society development in Russia”, Europe-Asia Studies, 2009, Vol.61, No.1, pp.85-108.

从国家和社会治理的角度来看，“外国代理人”的污名或可成为一种高明的治理术，它巧妙地利用社会舆论、法律工具，将目标非营利组织限制在可控的范围内。这种治理术的核心是分类，区分“自我-他者”，构建“他者”，将“他者”置于“自我”的对立面，并归罪于“他者”。污名产生于“自我-他者”的分类之中。人类学家涂尔干和莫斯指出，分类是一种社会习俗，人们通过分类建立起秩序，进而认识自身和世界。英国学者玛丽•道格拉斯进一步认为，污秽的观念就是来自事物系统排序和分类的副产品，那些未被纳入特定分类系统和社会道德秩序的事物必然被视为污秽。“如果把关于污秽观念中的病源学和卫生学因素去掉，我们就会得到对于污秽的古老定义，即污秽就是位置不当的东西……在这种定义之下，污秽就是分类的剩余和残留的一类，它们被排除在我们正常的分类体系之外。”④[英]玛丽•道格拉斯著：《洁净与危险：对污染和禁忌观念的分析》，黄剑波、柳博赟、卢忱译，北京：商务印书馆，2018 年，第48-49 页。混淆分类的边界，使某一类成为“污秽”，这是污名化的基础；而违背分类建立的秩序，使某一类被体验为一种危险，这是污名化的动力。这种危险源自于对无序产生的力量的恐惧。“无序的混乱暗含着无限……我们承认无序对业已存在的模式具有破坏性；我们也承认无序具有潜能。它既象征着危险，也象征着力量。”⑤同上，第106 页。“一个人如果在社会系统中没有位置，就自然成为一个边缘的存在，其他人必须得对他的危险有所提防。”“在含混不清的区域、边缘地区、混乱的界限以及边界以外的地方存在着其他的力量。”①[英]玛丽•道格拉斯著：《洁净与危险：对污染和禁忌观念的分析》，第109-110 页。面对这种危险，任何社会秩序要想自我持存，都一定要通过精心的理智安排与社会仪式来排斥不洁或污秽。②刘宏涛、潘建雷：“‘污秽’与道德秩序：评玛丽•道格拉斯的《洁净与危险》”，《社会》，2012 年第4 期，第232-242 页。基于污染理论，玛丽•道格拉斯指出，污染的概念就是一种社会控制的手段。在集体主义倾向的社会中，中央垄断了对秩序的解释，面对不幸事件，被排斥的群体承担了替罪羊的角色，弱势群体被认为是危险的传染源（包括身体和道德两个层面），应该被隔离、监管和惩罚。③郭金华：“污名研究：概念、理论和模型的演进”，第99-109 页。

玛丽•道格拉斯认为，在处理模棱两可或者反常事项的选择中，便有“反常事物被贴上危险的标签”④范可：“困惑于‘我们’与‘他们’”，《读书》，2018 年第1 期，第168-175 页。，标签之下的“他者”会被构建成为污秽、危险的存在，进而被隔离、监管和惩罚。这让我们更为清楚地理解俄“外国代理人”如何在“自我-他者”分类中被污名化的。《外国代理人法》在实践中通过将对象标记为“外国代理人非营利组织”来创建一组可管理的对象，使用“外国代理人”的概念将其与其他类型的非营利组织区分开来，使其成为“异常”的存在。在此基础上，对“外国代理人非营利组织”进行严格监管。“外国代理人非营利组织”要提交各种报告和信息，增加了运营成本，还可授权政府部门对其违法行为进行处罚。同时，在污名化运动和负面宣传当中，也可令其接受检查、处罚，造成名誉受损和身份受损。⑤Galina Goncharenko, Iqbal Khadaroo, “Disciplining human rights organisations through an accounting regulation: a case of the ‘foreign agents’ law in Russia”, Critical Perspectives On Accounting, 2020, Vol.72.在现实的维度中，“外国代理人非营利组织”从非营利组织中被区分出来，对其特殊的问责制和会计、审计制度，使其正常的业务难以为继；在另一个维度，“外国代理人”在“祖国-外国”的分类中被划分为外国利益代表者，而污名化机制使“外国代理人”成为负面形象，从而失去社会的信任。⑥P. Malkova, “A qualitative study of the interaction between human rights defenders and society in Russia: Assessing the impact of the ‘Foreign Agents’ Law”, Cosmopolitan C ivil Societies: An Interdisciplinary Journal, 2019, Vol.11, No.2, pp.1-20.

（三）“外国代理人”与相互污名化：俄罗斯与西方关系的映像

“外国代理人”之所以被污名化，其形象的负面性甚至是俄罗斯全社会的共识，其中一个重要的原因是俄罗斯对“外国”（主要是西方国家）的认知。历史上，俄罗斯（俄国）对欧洲（西欧）便有着十分矛盾的情感，对西方文明有着认同与疏离的张力；现实中，俄罗斯与欧美西方国家的关系也是起起伏伏，西方国家利用各种手段（包括非营利组织）渗透、影响俄罗斯政局，这些因素也都投射进俄罗斯对西方的认知之中。有调查显示，外国基金会（主要来自美国和欧洲）的捐赠被认为是非营利组织筹款的最“有害”方式。由此，便可理解《外国代理人法》如何能产生超越法律范畴的意识形态式的认知和政治实践。《外国代理人法》并非只是俄国内政治事务，也是俄罗斯与西方关系的映像。《外国代理人法》及其法律和政治实践，为我们透视俄罗斯与西方的关系提供了机会。

俄罗斯有地处欧洲的领土，也属于广义上的基督教世界，认为自己是欧洲文明的一部分。但从欧亚地缘政治格局造就的“东西方”认知、历史上俄与西方国家的对抗、甚至文明冲突等方面来看，俄罗斯与西方互为他者，并不是“我与你”的关系。这种“我-他”关系是孤立主义的表现，是俄罗斯与西方（欧洲）关系的写照。在现实的俄罗斯-西方关系中，这样的认知仍被继续保持着。另一方面，西方对俄罗斯的认知存在着强烈的西方中心主义色彩。亨廷顿写道，“西方文明八个特征之中的七个——宗教、语言、政教分离、法治、社会多元化、代议制机构、个人主义——几乎完全与俄罗斯的经历无缘。”①[美]塞缪尔·亨廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》，周琪等译，北京：新华出版社，1998 年，第171 页。“俄罗斯文明是基辅和莫斯科的本土根源、拜占庭的强大影响和蒙古长期统治的产物，这些影响造成一种社会和文化，它们与在极大不同的力量影响下发展起来的西欧社会和文化几乎没有共同之处。”②同上，第147 页。

在俄罗斯看来，西方国家对俄罗斯的“误读”，让苏联解体之初试图拥抱西方的俄罗斯望而却步。波波罗谈到，俄罗斯与西方国家对彼此感到失望，他们之间缺乏信任。俄罗斯希望西方国家在苏联解体和冷战结束之后不再将自己看作一个被击败的敌人，而是当成一个共同的获胜者。但俄罗斯认为，西方国家通过两种方式背叛了自己：20 世纪90 年代，西方国家为俄罗斯经济开出“休克疗法”的处方；西方军事和政治力量向中东欧乃至后苏联空间的扩展。

西方国家则希望俄罗斯调整自我并适应冷战后的现实，将自己重新塑造为一个现代的、自由民主的、实行市场经济的资本主义国家，但现实也令西方国家感到失望。①[澳]波波·罗：“俄罗斯与西方的关系——过去、现在及未来”，《俄罗斯研究》，2009 年第4 期，第3-10 页。此后，西方国家转变策略，希望通过各种手段颠覆俄现政权，非营利组织影响俄罗斯社会和政局便是其中的一种。

《外国代理人法》出台之前，俄罗斯就已经对外国通过非营利组织对其政治事务进行操控有所警觉。2000 年代初以来，官方层面开始出现反对非营利组织的声音，认为非营利组织单为外国捐赠者服务，并不考虑俄社会最紧迫的需求。②Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. 26 мая 2004 г. http://kremlin.ru/events/president/transcripts/22494俄国家媒体则认为，人权组织是在“与俄罗斯的国家传统做斗争”。③M. Lipman, “How Russia Is not Ukraine: The Closing of Russian Civil Society”, Carnegie Endowment for Internationa l Peace, 2005, https://carnegieendowment.org/files/PO8lipman final.pdf在此时期，西方国家极力在后苏联空间推动“颜色革命”，即通过宣传、政治和经济操纵、军事行动和半军事行动推翻目标国政府，实现有利于自己的政权更迭。通过非营利组织操控这些反政府活动，便是其中的一种形式。2006 年以来，俄罗斯引入了非营利组织额外注册要求的立法，很大程度上就是针对“颜色革命”的回应和反击。2012 年《外国代理人法》出台的背景是2011-2012 年因选举爆发了苏联解体以来最大规模的反对派运动，俄政府也将之视为“颜色革命”。2015 年的《不受欢迎组织法》有效制止了外国援助者的活动。2017、2019 年，“外国代理人”的范围扩展到媒体及个人，这既是对乌克兰事件后西方国家对俄制裁的反应，也是针对美国将俄罗斯媒体列为“外国代理人媒体”的对等做法。

在当代，俄罗斯和西方国家陷入了彼此“污名化”的认知之中。西方国家认为俄罗斯“注定”是一个专制的、富有侵略性的国家，无论从安全利益还是从经济利益的角度来看，俄罗斯对西方国家均构成威胁。俄罗斯认为西方国家在抓住一切机会来削弱自己，西方国家和机构的一言一行均居心叵测。俄罗斯与西方国家在相互认知上存在误读的现象，在具体实践中表现为用“污名化”对抗“污名化”的局面。

与“污名化”他者相对应的，是“纯洁化”自我，从而实现全社会的动员。2012 年，俄罗斯“伊兹博尔”俱乐部推出的对俄政局颇有影响的一份有关“大突击战略”的报告，便体现了这种倾向。该报告倡导的“大突击战略”提出，在政治上要加强精英的纯洁性，严防外部力量的干涉和内部“第五纵队”①“第五纵队”，取材于西班牙内战的“第五纵队”，早已成为一个代名词——内奸、特务、间谍，这些“埋伏在内部”的力量，都可包含在其中。的破坏，要利用帝俄和苏联的传统弥补各种力量的价值观差异，整合俄罗斯社会。②Стратегия большого рывка (доклад Изборского клуба). http://www.dynacon.ru/content/ articles/975/. 转引自张昊琦：“俄国孤立主义：意识形态与历史心理”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2016 年第1 期，第36-52 页。乌克兰事件之后，这种保守主义的思想和论调在俄罗斯更有市场。

六、结语

本文论述了俄罗斯《外国代理人法》出台的背景、内容以及法律和政治实践。《外国代理人法》在俄罗斯不是单纯的法律议题，它旨在阻碍外国势力和资本干涉俄罗斯的政治事务，对国内的政治力量特别是政治反对派进行严控，对以非营利组织为代表的公民社会领域加以监管。该法出台八年来，确实取得了成效。基本阻断了外国通过非营利组织渠道干涉俄内部政治事务，降低了俄罗斯的政治风险，达到了预期效果，成为普京执政20 年的标志性事件。

由《外国代理人法》及其实践引申出来的“外国代理人”问题，涉及俄罗斯政治安全、国家与社会治理、俄罗斯与西方的关系及相互认知，这些正是俄罗斯政治与社会研究中的经典议题。正因为如此，以《外国代理人法》及其实践为案例和文本，在俄政治和社会生态中，可以发现当代俄罗斯区分“自我-他者”的治理模式、政策制定过程中“内政-外交”的交织与联动，以及“国家-社会”之间的多层次关系。

区分“自我-他者”是一种高明的治理术，通过将“外国代理人”作为“他者”，利用“外国代理人”在社会舆论中的污名，以此构建起“祖国-外国”“爱国-卖国”二元对立的民族主义、爱国主义甚至是民粹主义话语。这使得背负“外国利益的代表”“卖国”“间谍”等污名的“外国代理人”，无论在俄政治领域还是社会领域都难以为继。由此，便达到了出台《外国代理人法》最主要的目的，即，阻塞外国势力向俄政治领域渗透的路径，维系政权的稳定与合法性。

在俄罗斯，国家机构的事务被分为“内部事务”和“外部事务”，研究者经常用“内政”与“外交”将内外事务分割开来。外国国家机构和社会组织资助俄罗斯国内社会组织从事“政治活动”，这既是内部事务，关乎政权稳定和社会治理，同时也是外部事务，需要处理与外国机构、组织和资本的关系。“外国代理人”的案例说明，俄罗斯研究不能孤立地看待内、外事务，俄“内政”和“外交”两个领域是交织和联动的，互为条件和基础，这也是俄罗斯政治与社会研究的必要路径。

俄罗斯的“国家-社会”关系一直是学术界较为重视的话题，同时也充满了争议。当代俄罗斯国家与社会的关系存在两面性，一方面，国家权力对社会领域施加越来越严格的管控；另一方面，政府也希望利用公民社会的活力与积极性，实现国家和社会治理目的。《外国代理人法》出台以后，作为公民社会的基础，从事政治活动的非营利组织断绝了来自国外资金的支持，转而与政府合作，公民社会在国家的扶持下再现活力。从这个意义上讲，二者并不只是对抗的关系。从民意基础来看，大多数民众对待“外国代理人”的态度与俄政府是一致的，这是《外国代理人法》出台和实施的有利条件。俄罗斯“国家-社会”关系是多层次的，深入社会现实归纳和总结“国家-社会”的关联，有助于客观、准确地理解当代俄罗斯的政治和社会。

俄罗斯《外国代理人法》在外国势力干涉、政权安全受到威胁的背景下出台，通过法律和政治实践取得了既定效果。同时，《外国代理人法》也存对“外国代理人”判定标准不够清晰准确、执法简单随意等，使得一些并不涉及政治活动，或并非被外国敌对势力控制的非营利组织被划入“外国代理人”名单，对这些组织造成了伤害。俄罗斯在政权安全维护、国家与社会治理、外部威胁应对等方面的法律和政治实践，值得学界持续关注与深入思考。