流域生态文明视角下多元主体协同治理体系研究*

邓宏兵 刘恺雯 苏攀达

一、问题的提出

党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化问题，党的十九届四中、五中全会又进行了进一步阐述。治理主体是国家治理现代化的关键环节之一，国家治理不仅与政府机构相关，也涉及市场、社会等多元主体。在治理过程中形成政府机构、市场、社会之间的合理分工与有效协作，通过正式制度与非正式制度相结合提高国家治理成效。生态文明建设是我国深化改革工作中的重点之一，在其建设与治理过程中应该更加注重并强调改革的整体性、协同性以及系统性，形成生态文明建设中多元主体协同治理的局面，打造政府、市场与社会等多元主体协同共治的“善治”模式。

流域不仅仅是一个天然的集水单元和自然区域，也是人类经济、社会、文化发展的重要场所。从尼罗河流域、印度河流域到我国的长江流域和黄河流域，从古至今都是人类历史文明和经济社会发展的重要依托。工业化时代，众多经济发达地区都是围绕流域而逐步形成，例如我国长三角、珠三角等重要区域。随着我国经济高速发展以及人口的增加，流域经济发展与生态环境之间的矛盾日益突出。党的十八大提出“要把生态文明建设放在突出地位”，将生态文明建设与流域治理相融合是我国社会发展以及时代背景的基本要求，加强流域生态文明建设的协同治理体系建设迫在眉睫。

传统流域治理以政府为主导，整体上存在着治理主体单一的问题。虽然流域治理主体逐渐多元化，但各利益主体之间存在着行为不协同、选择不协同、利益冲突等问题。流域各利益相关主体缺乏参与感与权力，处于主导地位的政府之间也因为各自为政而只考虑自身利益等。因此，在流域治理主体逐渐多元化的背景下，如何有效构建流域生态文明多元主体协同治理体系、促进流域生态文明多元主体的有效协同、如何有效提升流域治理与生态文明建设成效都是当前我国流域生态文明治理亟待破解的问题。

二、流域生态文明多元主体协同治理存在的问题

当前我国流域生态文明多元主体协同治理存在的问题主要包括政府协同问题、市场协同问题、社会协同问题以及多元主体之间的协同问题等方面。

1.政府协同问题

流域生态文明协同治理中政府协同存在的问题主要包括中央政府与地方政府之间的协同问题、地方政府与地方政府之间的协同问题、政府各部门之间的职能协同问题。

首先，中央政府与地方政府之间的协同问题主要表现在中央政府所制定的治理政策无法在流域范围内得到全面有效的执行和落实。虽然二者之间的协同存在着政策措施的约束障碍，但其主要还是由地方政府自身的选择性执行与限制性执行这两种行为导致的。“理性经济人”的角色决定了地方政府在治理过程中往往追求地方利益最大化，进而会因为前提条件的差异而产生不同的行为选择。地方政府的限制性执行是指当地政府为了地方发展而采取一定的行为措施去限制环保部门的执行权，使得违法者因环保部门的执行权缺少权威性和强制性而拒绝服从，影响了中央政府流域生态文明治理政策在地方的有效落实。而地方政府选择性执行行为的产生是由于受到财政以及资源禀赋的约束，为了自身利益，选择性地忽视中央政府所制定的生态文明治理政策、流域生态修复和环境保护等政策，尤其是选择性地忽视投入多、回报慢且少的政策项目，进而选择性执行投入少、回报快的政策项目，大大降低了流域生态文明治理在地方的执行效果。

其次，我国传统的刚性行政区划以及各地方政府自身的利益偏好促进了地方政府与地方政府之间的横向竞争关系，导致政府之间协同与合作前置条件的缺失。地方政府间的横向竞争主要是指晋升竞争和财政自由竞争两方面，而这两者也正是流域生态文明治理过程中地方政府与地方政府之间无法协同、合作机制难以建立的主要原因，也进一步导致了地方政府管理成本的增加与管理效率的下降。我国长期以经济发展速度作为地方政府政绩及地方政府官员晋升的考核标准，忽略了社会发展以及生态环境保护。各地政府为了争取利益和政绩，采取地方保护主义促进地方经济发展，不愿投入过多资金进行生态环境治理，忽视了流域环境甚至以牺牲流域生态环境来换取地方经济的发展。为了追求地方经济的发展，一些地方政府会对相关的环境法律采取规避行为，影响环境法律的有效实施。此外，各地方政府对于区域公共管理，也就是流域治理合作，可能出现个体理性行为致使集体非理性现象的出现，即“集体行动的困境”。尤其是跨界流域生态文明治理的行为具有很强的外部性，基于属地管理体制的安排，一地地方政府对跨界水环境污染的治理整改不仅有益于该地方政府本身，流域周边的其他地方政府也会得益于此，但治理的成本却由治理者自身承担。该成本不仅包括了治理中消耗的财力、人力、物力等投入成本，还包括因整改治理而造成本地企业的外迁所带来的损失，从而有可能进一步影响官员的晋升。因此，跨界生态文明建设中某些地方政府所持有的消极态度最终都会导致流域生态文明治理陷入“囚徒困境”之中。

再次，部门与部门之间存在着职能协同不到位、部门职能交叉等问题，“九龙治水”现象普遍存在。一方面，各部门职能分散导致了治理权力以及资源的分散，形成了职能交叉的现象，难以形成合力，流域治理碎片化问题突出；另一方面，各部门之间为了自身利益争权夺利，互相推责，使得流域治理工作在部门之间呈现不协同的状态。

2.市场协同问题

流域生态文明治理中市场主体的构成主要是市场中的企业，而市场内部的协同问题可以分为企业内部和企业之间的协同问题。企业最大的特征和目的就是盈利，企业内部的交易成本过高是企业内部不协同的主要原因，这种不协同通常发生在生态文明建设型企业内部。

由于企业的核心产品以及服务的差异，流域生态文明治理市场主体中的企业可以分为生态文明建设型企业和非生态文明建设型企业，它们盈利的方式存在一定的差异。生态文明建设型企业是以生态文明的建设为主业，从政府或其他机构获得生态文明建设项目，通过出售生态文明建设产品和服务获取利益，参与生态文明建设与治理也是生态文明建设型企业应该承担的一项社会责任。即使这种类型的企业目的也是盈利，但是如果该企业并未落实其责任，那么其最终盈利目的也就不能实现。因此，生态文明建设型企业盈利的最终方式就是通过向政府以及社会提供合格的生态文明建设产品，落实其生态文明建设责任的最终目的。而生态型企业能否实现其最终盈利目的并落实其责任，主要在于企业内部交易成本和企业外部交易成本的高低。

相反，非生态文明建设型企业不以生态文明建设为核心，也不依赖生产生态文明建设产品和服务获得利益。对于该类企业来说，提供一些生态文明相关产品和做到保护生态环境只是其社会责任之一，而并非其最终目的。这种附带的社会责任是企业自愿接受的软约束，而并非是具有强制服从、合同性质的硬约束，非生态文明建设型企业是否应该承担该附带社会责任以及应该承担多少责任一直都存在争论。这种争论造成了赞成承担该项附带责任的企业在实践中既注重盈利也兼顾到了生态文明的建设，而另外一些反对负责的企业则忽略生态文明的建设，直接造成了企业与企业之间选择的不一致。由于流域存在的外部性以及公共性的特点，这种不一致的选择就会在缺少其他治理主体的激励、监督下致使“劣币驱逐良币”的情况出现。短期来看，企业承担该责任并参与防污治理会增加企业的成本且难以在短期内获得回报，如果多数企业都选择主动承担生态文明建设的责任，非生态文明建设型企业则可在市场上获得优势。相反，如果只有个别企业愿意承担该附带责任并积极投入资源参与，则意味着这些企业要承担比不愿意承担该责任的企业更高的成本，在竞争中处于劣势地位。

3.社会协同问题

社会协同是指社会主体内部的协同，包括了公民的协同和非政府社会组织的协同。

（1）公民的协同。根据期望理论，人类做出某行为的动机强度与所期望的结果、收益值成正比。公民是流域生态破坏、环境污染最大以及最直接的受害者，流域的污染以及生态破坏给公民的身体和生活都带来了极大的负面影响。对于公民来说，保护流域环境、支持流域生态文明建设的回报是正值，对自己是有利的。但是，由于修复流域生态、治理流域环境对当地民众来说也只是一种公共利益、共同目标，缺少“选择性的激励机制”去激励当地民众参与该项行动，因此，并不是所有的当地民众都愿意联合起来共同治理、修复流域生态和环境，难以形成协同治理的局面。

普通公众对流域生态文明治理的期望值很低。其原因在以下四个方面：一是他们认为修复流域生态以及流域环境需要极高成本，作为普通民众承受不起；二是他们对流域生态修复以及环境保护的技术不太了解，认为可能达不到预期效果；三是他们认为破坏流域生态以及环境的是经济实力强、有组织的大型企业，可能受到地方政府的保护与支持，因此实施难度系数大，成本极高；四是对于流域的生态修复以及环境治理可能需要耗费很长的时间与大量的精力，因此普通民众往往缺少动力去从事、参与流域生态文明治理的相关工作。而且，普通公民之间也缺乏足够的利益来激励相互的行为，致使普通公民之间也难以形成联合统一的行动。因此，公民在流域生态文明治理中的不协同是由个人参与行动的动机不足以及难以形成联合统一的行动造成的。

除此之外，公民的公共精神缺乏也是造成流域生态文明治理中公民协同程度低下的原因之一。公民的公共精神决定了公民参与流域生态文明治理的态度和行为方式，而在我国目前仍存在公民的公共精神不足的问题，公众环保意识不强，在环境治理问题上仍习惯性依赖政府，参与环境治理意识薄弱也进一步导致了流域生态文明治理行为协同程度低下。

（2）非政府社会组织的协同。公民在理性计算的基础上，可能会选择让他人去参与流域生态保护和环境修复的行动而自己坐享其成，社会环保组织的出现则将社会公众组织到一起，构建了一种“选择性激励机制”，促使公众进入到互助、互相激励的状态，推动公众积极参与流域生态文明治理的行动中来。但在我国，社会组织的力量依然弱小，面对着诸多挑战，致使其作用得不到有效的发挥。

第一，我国非政府环保组织与其他发达国家非政府环保组织相比，发展成熟度还处于初级阶段，规模较小并且力量薄弱，社会影响作用甚微，无法在流域生态文明治理中发挥其纽带作用以及督促作用。

第二，我国非政府组织存在资源困境、资金缺乏的状态。通常，制约一个NGO（Non-Governmental Organizations）组织生存与发展的主要因素是该组织所处的制度环境以及它所能获取的资源。对于环保型NGO 来说，最重要的资源就是能支持NGO环保活动的财政资源以及实施环保组织功能作用的人力资源，然后是信息和关系资源。然而我国环保NGO 的财政、人力、信息和关系资源都是十分匮乏的。对于资金支持方面，环保NGO组织主要还是依赖于政府资金支持且不稳定；在人力资源方面，受发展规模所限，缺少专职人员，人员办公条件得不到保障；在信任资源方面，多数环保非政府组织因为在公众中得不到足够的信任而致使环保活动难以展开。

第三，非政府环保组织行动过程主要分为微观行动和宏观行动。微观行动主要包括了外部行动和内部行动两种。外部行动是指非政府组织对群众开展环境保护、生态文明建设的宣传活动，提高群众对流域生态文明治理的认识；对一些流域生态文明治理项目提供资金赞助；对政府、企业的流域生态文明治理责任的履行进行监督；积极参与、帮助国家相关环保法律政策的制定；积极维护公众的权力与利益等。内部行动是指非政府环保组织内部的管理问题，多数环保组织实行理事会决策制度，决策效率低下、内部管理绩效不高。社会组织的宏观行动包括为实现目标所采取的大量基层民主行为。目前，环保组织的基层行动在我国受到行政约束而难以充分实施，作用得不到有效发挥。另外，非政府组织也认识到自己的行动只有在政府许可的范围内才能实施，因此有意约束自己的行为，这种自我约束也进一步阻碍了其基层行为的落实。

综合来看，我国非政府环保组织在参与流域生态文明治理的过程中存在志愿失灵、人力缺乏、资金不足、受官方限制、运作不规范等问题，造成了我国社会环保组织在流域生态文明治理过程中无法实现其最终目标，进一步降低了公众对环保组织的信任度，使环保组织参与流域生态文明治理进一步陷入了资源、行动困境的恶性循环。

4.政府、市场与社会之间的协同问题

由于政府、企业与社会组织对流域的生态认识、功能诉求各不相同，政府、市场与社会之间出现了目标难以一致、行动难以协同的局面。从整体上来看，目前我国流域生态文明治理仍然采取的是传统的以政府为主导，企业、社会和公众被动参与的单一治理模式，流域生态文明治理碎片化现象明显。造成这种现象的主要原因有以下几点：一是政府被默认为流域生态文明治理的主要责任主体，因而挤压了社会组织、企业以及公众参与流域生态文明治理的空间，降低了其他多元主体的参与热情，使这些主体缺乏参与流域生态文明治理的主动性和积极性。二是流域生态文明治理缺乏有效的监管机制，造成地方保护主义、寻租行为的出现，影响流域生态文明治理相关政策的实施效果。三是由于市场机制的不完善，企业一味追逐利润最大化，忽略了长远利益，过度消耗生态资源，破坏了流域生态环境。四是环保组织资金匮乏、人员短缺、依赖政府等问题造成了其在流域生态文明治理的过程中只能听从政府安排，缺乏主动权。五是公众公共精神缺失且对流域生态文明治理的重要性认识不足，导致他们只有在危害其利益时候才会采取行动。

政府、市场与社会的不协同可分为以下三类。第一类是政府与市场之间的不协同，包括政府对市场的不协同以及市场对政府的不协同。政府对市场的不协同指的是政府从市场主体那里获取了利益却并没有尽到其应尽的责任：没有为市场主体——企业提供良好的公共服务；对市场主体没有起到很好的监督管理责任，导致市场上“劣币驱逐良币”的现象以及政企同流合污现象的出现。市场对政府的不协同是指市场主体——企业为了追求利益，不积极认真地服从政府制定的流域生态文明治理的相关政策以及法规，采取各种方式逃避政府对污染环境、破坏生态文明的惩罚，在流域生态文明治理上与政府行动和目标不一致。第二类是政府与社会的不协同，可分为政府对社会之间的不协同以及社会对政府的不协同。流域生态文明治理过程中的政府对社会的不协同指的是无法尽到应尽的责任，无法及时有效地对公众以及非政府组织的需求做出回应，甚至忽视、压制他们对环境的需求。社会对政府的不协同表现为流域生态文明治理的有关社会主体对政府制定的流域生态文明治理的政策以及法规的不支持、不执行，对政府采取的流域生态文明治理的行为的不理解、不支持。这其中既有公众缺乏相关认识而不支持政府的治理行为，也有政府对于政策解释不到位、执行方式不合理所造成的矛盾。第三类是市场与社会之间的不协同，包括市场对社会的不协同以及社会对市场的不协同。市场对社会的不协同是指市场主体——企业未能承担起应有的社会责任，逃避社会责任。社会对市场的不协同指的是社会上的普通民众以及非政府环保组织因流域环境问题对企业的生产经营进行阻挠，影响其正常运营，对企业造成一定损失的行为。社会对市场的不协同本质上都是为了利益，但这种不协同的冲突也分不同原因：一是企业确实损害了流域周边公众的利益，公众以及NGO通过抗议来维护自己的环境利益；另一种则是公众或者NGO 的职员利用抗议以及干扰本地产业经营来获取非法利益。

三、构建流域生态文明多元主体协同治理体系

当前，我国流域生态文明治理已经凸显多元主体参与、协商共治的趋势。为了更好地形成参与、合作、共同承担流域治理责任的流域集合体，构建流域多元主体共同、协同治理的框架，需要进一步协同好政府之间、政企之间以及政府、企业与公众三者之间的行为、利益。

1.促进政府协同治理

第一，理顺流域生态文明治理体系中中央与地方的关系，促进央地协同治理。中央政府在流域生态文明治理中的职责应该是流域生态文明治理的整体规划与政策制定，并保障政策及措施的权威性，以此杜绝地方政府为了自身利益而破坏流域生态文明建设的行为发生，促进流域生态文明治理工作协同。在政策制定中，应充分考虑地方政府的利益，更合理地分配流域资源。从健全流域自然资源资产产权制度入手，明确各级政府对自然资源的所有权以及使用权，避免府际之间利益冲突。

第二，协调地方政府之间的关系，促进各地方政府共同推进流域生态文明治理体系建设。在非正式制度层面，通过学习交流提高对流域生态文明治理重要性的认识。在制度层面，建立横向生态补偿机制，以此来协调流域范围内各地方政府的利益关系，调动地方政府跨界流域生态文明治理的积极性。除此之外，可建立一个权威的、高效的、长期稳定的工作协调机构指导和协调地方政府与地方政府之间的复杂关系与利益，协调流域生态资源开发利用中的利益矛盾。

第三，整合优化政府部门职能，突破“九龙治水”碎片化管理困境，积极打造多部门协同共治的格局，提升部门治理效率。可将水利、自然资源、林业、生态环境等部门的职能进行整合，通过统一规划，提高流域生态文明建设的科学性、统一性，提升流域生态文明治理效率。积极建立流域生态文明治理工作协调机制，促进流域生态保护与经济发展的有机融合。

2.促进市场协同治理

企业是市场协同的主体，企业应积极承担社会责任、参与流域生态文明治理活动。同时，完善相关制度设计。一是要积极采取多种措施鼓励、帮助企业妥善处理各种废弃物，鼓励金融系统为污染型企业提供有关金融服务帮助企业兴建治污设施。二是要完善惩罚机制，提高违法成本，杜绝企业偷排暗排行为，加强对流域周边企业的监督管理，增强执法力度，防止一切破坏流域生态环境行为的发生。三是对于生态文明型企业应加大资金和政策扶持，企业应加强和改善内部管理，以减少企业的内部交易成本。

3.促进社会协同治理

第一，积极开展对流域生态文明治理的宣传教育活动，加强公民的公共精神教育，强化公民的公共意识，拓展非政府组织活动的公共空间，促进流域生态文明治理社会化的形成。

第二，帮助非政府组织突破困境，提高非政府组织的治理能力。优化政府与社会组织的关系，促进非政府环保组织的发展。明确政府职能，由全能政府转变成有限政府，由管制转变为治理；完善法律机制，采取法律手段来规范保障非政府组织与政府在流域生态文明治理中的关系；提升非政府组织能力，突出非政府组织的服务功能。

4.促进政府、市场与社会之间的协同治理

党的十九大报告指出，为了能够更好地解决环境问题，应该加快构建政府主导、市场为主体、社会共同参与的环境治理体系。对流域生态的保护建设、对流域的治理，不光是政府，也是市场、社会等所有主体都应该具有的观念与意识，只有在各种多元主体的积极参与下，政府才能更好地发挥其治理作用。因此，流域生态文明治理要从政府垄断主导的局面转向由政府调控、市场推动、企业实施、公众广泛参与并监督的多元主体共同治理的格局，促进各治理主体通过合作互动，相互监督、制约来共同进行流域生态文明治理，形成基于共同利益，多层协调互动的治理网格。

第一，在多元治理格局中，资源的支配是由政府主导的，在治理过程中政府的不作为、行为的不规范以及越界的行为都可能造成治理主体的不协调、不统一。因此，构建法治政府就显得极为重要。建设法治政府要明确政府在流域生态文明治理中的具体职能，厘清政府在执行流域生态文明治理任务中与市场的具体边界，在市场失灵的范围内充分发挥其作用，做到尊重市场在流域生态文明治理中的作用，也要做好对市场的监督管理，实现政府与市场的协同合作。

第二，企业应积极履行在流域生态文明治理中的主体职责，强化企业的环境责任。流域环境污染直接或间接与流域周边企业有着一定的联系，应完善法律法规，严惩一切破坏流域生态文明建设以及污染流域生态环境的行为，杜绝一切非法行为。加强对流域周边企业的监管力度，督促企业自觉履行其环境保护责任。加大对企业创新支持、技术支持力度，帮助企业通过技术减少对流域的污染，通过健全奖励机制促使企业积极承担环境保护责任，最大程度地降低企业对生态环境的危害。

第三，积极建设法治社会，形成社会共同保护流域生态环境、建设流域生态文明的良好氛围。在这种氛围下，政府、社会及市场形成共同意识，自觉执行自己所承担的责任，共同完成流域生态文明治理工作。对所有企业采取平等原则，所有企业的污染排放、治理都应该遵循同一标准，保证法律的公平。

第四，政府、市场及社会不协同的主要原因在于各主体的利益驱动。因此，协调各主体之间的利益、合理分配权益是构建流域生态文明治理多元主体协同治理的核心。合理分配权益以及协调各主体之间的利益，需要在流域生态文明治理的政策制定、政策执行、司法过程中充分考虑各方合法权益，科学设定激励机制、规范各主体的逐利行为，消除各主体的自利性。

第五，提升政府治理效能最有效的途径和动力之一就是公民的广泛参与和监督。在流域生态文明治理过程中，政府应该鼓励公民的广泛参与，通过公民的参与、支持与监督来制约政府机构的权力和行为，并帮助监督市场主体在流域生态文明治理中的行为，促进治理成效得到有效提升。

四、结论与讨论

流域生态文明治理多元主体协同体系构建是一个极其重要的问题。揭示流域生态文明多元主体协同中存在的问题是构建流域生态文明治理多元主体协同体系的前提和基础，构建流域生态文明治理多元主体协同体系是流域生态文明治理体系完善和治理能力现代化的基本保障。基于这一内在逻辑关系、架构合理分析框架是揭示其内在机制的内在要求（见图1）。

根据我国当前流域生态文明治理多元主体协同现状及协同体系构建的基本要求，分别从政府协同、市场协同、社会协同以及三者之间的协同四个维度探讨并提出了我国流域生态文明多元主体协同治理体系构建的有效途径和措施，对“十四五”时期促进流域生态文明治理水平和成效提升有着一定的借鉴意义和参考价值。

研究表明，流域生态文明治理多元主体协同中在政府协同、市场协同、社会协同以及三者之间的协同方面均存在不同程度的问题，需要加以规避，以建立科学完善的协同治理体系。具体而言，政府协同问题主要表现在央地政府之间、地方政府之间、政府部门之间存在不协同问题，理顺央地关系、协调府际利益、整合优化政府部门职能是破解这一问题的基本对策。市场协同问题主要表现在生态文明建设型企业和非生态文明建设型企业之间价值取向、行为差异等方面，需要优化完善市场制度机制，鼓励生态文明建设型企业的发展，规范约束非生态文明建设型企业的非生态文明友好行为。社会协同问题主要表现在公民之间、社会组织之间的生态文明认知及行为的差异性，提高公众生态文明意识、提升非政府组织的生态文明执行力是当务之急。政府、市场与社会之间的不协同问题普遍存在，构建法治政府、强化企业环境责任、合理分配各主体的权益、鼓励公民广泛参与流域生态文明治理有利于优化三者之间的关系。

图1 流域生态文明多元主体协同治理体系构建框架图

同时，在治理过程中除需要更多地关注和化解各主体之间的利益冲突外，还需要从法律、机制等方面进行完善和引导。健全的法律制度是生态文明建设、实施生态环境治理的重要保障，流域生态文明治理过程中需要通过法律来约束、促进各治理主体之间的有效协同，尤其是应该加强引导性制度的建设，利用其作用来避免各主体内部及各主体之间不协同行为的出现。通过加强对流域内部利益分享和补偿机制的法律保障力度，完善利益分享和利益补偿机制，保障流域内部资源和利益的公平性。