民法典编纂视野下农业土地经营权界定及立法选择——评《农业法律法规》

鲁润芫

（四川警察学院，成都 610000）

农业发展是关乎我国国民经济发展的全局性问题，伴随农业现代化改革，完善农业法律制度体系无疑为农业产业发展提供了有力的支撑和保障。改革开放以来，我国共先后颁布了20 多部农业相关法律条例及70 多部农业相关行政法规，构建了基本完善的农业法律制度体系，对推进农业产业现代化进程的加快起着重要的引导和规范作用，但目前，我国部分农村基层制度落实仍不到位，土地经营及农产品供给等流转过程仍缺少具体法规的制约，为满足农业人员的工作需求，农业农村部产业政策与法规司编著了《农业法律法规》一书。

该书共分为4 部分，第一部分详细解读中华人民共和国宪法。第二部分主要介绍农业法律，涉及土地承包、农业技术推广、出入境动植物检测、畜牧渔业、野生动物保护、农业产品质量安全等方面，全方位提高农民对农业产业制度的认识，为农民个体经营及农业现代化发展提供法律依据。第三部分主要介绍农业行政法规，涉及农民承担费用及劳务管理、濒危野生动植物进出口、农药管理、农田保护、水产资源繁殖、渔业资源增殖、渔业船舶检验等方面内容，细致保障农民的合法权益，规范责任管理制度。第四部分介绍其他相关法律法规，涉及行政许可法、行政处罚法、土地管理法、食品安全法等方面内容，从发展社会主义民主层面全面提升立法质量。全书均以法律形式编著，从宏观层面展开，深入对个体权益细则的解读，兼具权威性与针对性，为我国新时期下农业产业的发展提供了系统的法律支持。

土地作为农民进行生产活动的基本要素，土地制度的合理性直接关乎农业农村经济的稳定及长远发展。“三权分置”是中央农村土地改革创新的核心，其中土地经营权是“三权分置”制度下的主要权利类型之一，目前，土地经营权在立法模式上仍存在性质及边界模糊等问题，因此，为适应新经济发展的需求及现代农村土地经营的走势，仍需在民法典新规则下，在土地的占有、使用、收益、处分4 个方面构建更加确切的权能内容及边界。对于占有权能，应区分所有权、经营权及承包权，土地经营权归土地经营权人享有，并保证其对农村土地直接占有及独占权。对于使用权能，在生产经营相关条例的限制下，土地经营权人可对农村土地进行自主支配。对于收益权能，土地经营权人可取得包含生产经营直接收益、受让方进行其他建设改良活动的补偿费用及农业专项补贴在内的新增经济价值。对于处分权能，土地经营权人享有除使土地所有权发生根本性改变外的，处分土地经营权自身的权利。

目前，我国城乡一体化建设仍在进行中，农村土地仍是维护农民利益的基础要素，就当前经济发展形势而言，土地经营权制度体系的构建仍需不断精细化、科技化，在未稳定城乡体制建设前，仍需保留并完善农民土地承包权能及土地经营权能，避免农民阶层脱离市场经济发展进程。从存在逻辑混乱、性质不明等问题的《农村土地承包法》到最新的《民法典（草案）》，内容上得到了实质性的改良，但同时也使潜在问题得以暴露，因此，应从立法角度不断完善效力选择问题，以切实保障农民利益为根本，进一步实现“放活经营权”等政策，其中优化立法选择以下几点切入：①是否应将不同流转方式均归为土地经营权：不同流转方式包含出租、入股等，此类方式使得短期租赁产生的土地经营权也获得了流转等资格，易造成承包方的利益损失。②是否应将土地经营权归为物权：在实践中，就短期租赁流转产生的权利而言，归属债权比物权更具灵活性。③是否应简化土地经营权流转条件：仅经承包方书面同意即可进行流转的方式，无法切实保障承包方利益。

总之，我国土地制度应以土地为客观主体，以普遍法基础上的土地制度为经验，以“三权分置”改革目标及国民根本利益为基础，不断进行细化完善。《农业法律法规》一书，法律法规条理清晰，层次结构严谨有序，全面罗列了农业生产体系中常用的法律问题，并以农业土地问题为主，详细解读了农村土地承包、农民专业合作社、土地经营纠纷调解仲裁、乡村集体所有制企业条例等内容，对我国《民法典（草案）》修订关于土地经营权等问题具有重要参考作用。