新时代人民银行县级支行领导干部经济责任审计质量控制研究——基于PDCA 循环

■魏茹

2021 年10 月23 日经中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第31 次会议审议通过，并于2022 年1 月1 日施行的新《中华人民共和国审计法》，将坚持党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，建设高素质专业化审计队伍，加强对审计人员遵守法律和执行职务监督，根据需要聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计等方面内容写进了审计法，要求审计人员开展经济责任审计应当按新《中华人民共和国审计法》和国家有关规定执行。为全面贯彻新《中华人民共和国审计法》精神，本文依据《中国人民银行领导干部经济责任审计制度》和2021 年3 月1 日施行的《第2205 号内部审计具体准则——经济责任审计》，基于PDCA 循环，分析人民银行县级支行领导干部经济责任审计质量控制方面的主要做法，针对问题提出管理建议。

一、PDCA 循环与项目质量控制

PDCA 循环是解决问题和改进质量的核心管理工具，由计划（Plan）、实施(Do)、检查(Check)和处理(Act)四部份组成，其中计划是基于问题成因及组织要求而制定的工作计划；实施是计划执行的过程；检查是对计划执行过程的监督和测量，确认是否达到预期效果；处理是基于实施效果的总结，形成内控制度、作业指导书或流程图等，将本次循环不能解决的问题留给下一循环。计划、实施、检查和处理依次循环并螺旋式上升，以实现持续发展目标。将PDCA 循环嵌入当前人民银行县级支行领导干部经济责任审计项目质量控制中，循环图绘制如下：

经济责任审计循环图

图中的经济责任审计质控循环融入国际内审专业实务框架中的督导和质量评估元素，依托组织协调、信息沟通、项目全过程质量控制、整改监督和成果应用等工作机制，由内部控制、人员管理、信息管理，技术应用子循环组成，以风险评估为基础的计划编制为始发点，以审计成果应用与转化为下一循环的衔接点，不断修复计划、实施、检查、处理各循环流程和内容，提升审计质效。

二、循环管理主要做法

基层央行内审按干部管理权限，坚持“谁任命，谁管理”的原则，对辖内县级支行行长、主持县级支行工作一年以上的副职实施经济责任审计。围绕领导干部任职期间贯彻执行党和国家经济方针政策、人民银行决策部署和工作要求，管理公共资金、国有资产和防控经济风险等有关经济活动应当履行的职责进行监督、评价和建议，以强化干部管理监督，促进履职尽责、担当作为，促进完善内部治理，实现机构履职目标等。审计结果与整改情况作为考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要参考。基层央行内审紧跟时代步伐，按国家政策、审计署规定和人民银行总行要求，历经离任审计、履职审计和以任中审计为主的经济责任审计发展历程，从摸着石头过河到制度的建立与健全。在制度完善和发展过程中，基层央行内审在经济责任审计质量控制方面践行如下做法：

1.编制经济责任审计计划，分类管理审计对象，落实经济责任审计全覆盖要求。在人总行统一要求下，坚持问题导向、风险导向和结果导向，按四年一周期完成管辖域内上对下领导干部经济责任审计要求，对临近退休、四年内尚未接受过审计、易地交流的主要领导干部和主持工作一年以上副职建立台账，实施分类管理。由内审部门和同级组织人事部门或根据同级组织人事部门的离任审计建议，编制经济责任年度审计计划，报本单位党委和主要负责人审批后，纳入年度审计工作计划并组织实施。以任中审计为主，对任中审计后不超过一年离任的领导干部一般不开展离任审计。在审计实施方案中策划审计期限，累积约三年的财务收支基础数据，实现财务收支审计信息的连续性和可比性，从资金走势，查找损失、浪费和舞弊线索。鉴于审计对象组织结构和内部控制设计相对稳定，从审计效率着眼，内审人员仅对进驻时头一年审计对象的机构法定职责开展情况进行审计，实现经济责任审计覆盖所有审计对象和所有业务管理活动。

2.依据经济责任审计制度，运用目标清单和操作手册，控制审计方案全面执行。人总行为经济责任审计构建了质量控制框架，印发《中国人民银行领导干部经济责任审计制度》，对组织协调、审计内容、审计程序、审计评价、责任认定和审计成果运用方面作了规定，统一下发经济责任审计方案，将审计内容梳理成目标清单，以问题词条方式列示，同时辅之以经济责任审计操作手册，对每一问题词条的审计方法和审计依据作了统一规定，质量控制覆盖审计方案实施的每一步骤和每一项审计业务。基层央行内审结合实际，围绕贯彻落实国家重大政策、三重一大、预算管理、廉洁纪律、以往整改落实情况和附属单位管理等方面内容，驾驭审计工作底稿逐级复核、审计事实确认、与被审单位交换审计报告初步意见和审计结果报告审批制等质量控制流程，规范开展经济责任审计。

3.探索整改工作机制，监督整改落实情况，做好经济责任审计“后半篇文章”。人总行印发《关于加强内部审计整改工作的意见》（文中简称《意见》），明确被审单位党组是审计整改责任主体，其主要负责人为审计整改第一责任人，要求被审单位召开整改专题会议，在本单位公开整改实施方案、整改进度和整改结果，分类明确整改标准，报告整改情况;要求内审部门跟踪监督和通报整改情况，建立整改联动和评估机制，开展整改评估，实名通报或追究问题严重的责任主体和相关人员，为基层央行内审整改监督工作提供了框架性和指导性意见。基层央行围绕《意见》，制定结合本单位实际的整改监督办法，开展整改监督机制建设，运用内审综合管理系统电子台账，标注整改状态，实行整改销号，开展整改跟踪、回访、后续审计和纳入次年项目审计检查，提示整改风险，报告整改评估结果，做好成果转化工作。

三、循环管理主要问题

基层央行内审在人力资源、信息管理、审计手段、报告综评方面还存在不足和局限，影响经济责任审计质效：

1.基层央行内部审计人员渐入新老更替，由前期老龄化转入新一轮年轻态，服务组织治理所需的应有专业胜任能力方面出现短缺和断层，加强内审人才培养，加快建设一支政治素质过硬、职业道德高尚、专业功底扎实、实战经验丰富、具有创新创造能力的内审干部队伍，成为当务之急。

2.风险评估信息管理系统将现场审计和非现场评估获取的信息，加工成连续、可循环利用的审计信息，提示业务单元和单位层面的高中低风险分布点和区域，引导审计计划与审计活动。目前，基层央行风险评估基础数据是项目审计结果和业务部门自评结果，在组织管理方面，采用简易风险评估程序，评估结果的真实、完整和可靠性值得考量，进一步加强风险评估管理，提升评估质量和风险预警作用应当提到议事日程。

3.基层央行计算机辅助审计工具应用各地水平不一，因内审人员的专业背景、审计实践机会和教育培训所致，加之计算机辅助审计工具尚未覆盖央行各业务领域和管理环节，许多业务包括计算机辅助审计结果离不开传统手工审计方式的翻查、核对与取证。在审计资源精准投入和审计成果高效产出方面，在协调现场与非现场审计，统筹经济责任审计与重大政策落实情况审计、预算管理审计和业务审计方面，基层央行内审部门和内审人员还应当作出进一步思考。

4.审计报告是经济责任审计成果载体，报告中的问题定性，审计依据引用以及问题归类、问题分层和问题界限方面的问题得到有效控制，报告结构符合规定，但经济责任审计报告仍停留在业务审计的就事论事，未体现出经济责任审计就事论人的个性特征，审计思维立体感不够，审计评价关联度不高，责任界定过于简单。

四、循环管理主要建议

人民银行县级支行“一把手”是单位党风廉政建设、安全管理和问题整改第一责任人，也是单位民事合同签署人或委托人、单位报表对外报送的最后审核人，履行一级国库主任和人民币发行库主任职责，具备领导权、指导权、管理权和监督权。基层央行内审人员需从全面性的业务和管理审计中透析被审对象应承担的经济责任和个人廉洁自律情况，审计实施过程，不仅要坚持全面性和重要性相结合、定性和定量评价相结合、审什么评什么的原则，还需获得内审所在单位党委和主要负责人支持，运用多种分析法，慎密审计思路，关联分析评价审计对象履职情况。

1.始终保持在单位党委集中统一领导下，研究经济责任审计报告、审计建议、整改落实情况和相关制度，监督检查经济责任审计工作，协调解决经济责任审计工作中遇到的困难和问题，推动内部审计、组织人事、纪检监察、巡视巡察、会计监督形成合力，实现审计计划、监督资源、监督实施和成果转化协同，满足内审事业发展需求，保障审计经费和设备设施供给。建议将内审工作领导小组纳入单位领导小组机制层，将内审工作领导小组运作情况纳入单位党风廉政建设考核中。

2.创新内审管理模式，完善内审管理制度。一是创建并固化远程办公、视频审计流程，开发适时监督工具，优化拓展审计流程，做好现场和非现场审计流程对接，将整改监督纳入内审操作流程，完善内审操作程序；二是建议升级扩容内审综合信息管理系统，加强内审人员基础信息分析，跟踪内审人员成长足迹，有针对性开展业务培训，围绕部门计划或规划、岗位分工，内审人员的专业背景、工作履历、审计实践和代表作等，对部门管理和人员成长开展年度和三年滚动分析报告；加强项目审计质量线上评估和线下评估制度建设，获取利益相关者评价意见，加大部门人员管理和项目质量考核力度；三是建立问题移送制度，规范移送程序；四是建立审计外包和内部人力资源管理制度。

3.联系而非孤立片面地看待审计发现的每一个问题。一是提升思维空间，站在自上而下和自下而上互动的治理角度，结合具体业务流程，从决策到结果、再从结果到领导干部责任追溯查找问题及原因；二是采用鱼骨图法，关联分析零散表象问题背后的实质问题及原因；三是采用趋势、因素、结构和非结构分析法查找预算资金、资产状态和内部控制等方面的问题及原因；四是提升审计研判，采用头脑风暴法，组织审计小组全体成员对审计方案执行、审计问题词条选取、问题及原因、审计结论和审计建议作出评议；五是依据经济责任审计目标清单提炼评价指标，运用AHP 层次分析法，采取简单计分法或模糊数学公式法，对领导干部履职情况作出综合评价。

4.坚持客观公正原则，准确界定领导干部应承担的经济责任。一是对自然灾害、突发公共事件引发的损失，除及时启动应急预案或采取科学急救措施防止事态蔓延外，对不作为、慢作为、疏于管理的领导干部，依其个人作用界定直接责任和领导责任。二是对内部管理引发的损失，按制度规定界定直接责任和领导责任；三是对违反党内法规、法律法规、政策规定的，按制度规审界定为直接责任；四是对尚未造成结果的决策、执行、管理和监督的事项进行风险提示；五是筛选出推进经济金融体制改革与发展的先行先试项目，尤其是国家重大政策落实中的率先举措，严格按三个区分要求界定责任。