乡村振兴战略背景下边境地区新型城镇化研究——以广西大新县为例

钟家慧 何玲玲

(南宁师范大学经济与管理学院，广西 南宁530299)

当前，我国正处于城镇化快速发展阶段。自党的十九大提出要实施乡村振兴战略以后，城乡关系的处理由“城乡一体化”向“城乡融合”转变。这一转变要求新型城镇化与乡村振兴实行双轮驱动：持续推进新型城镇化，为乡村振兴创造起始条件和发展空间；实施乡村振兴战略，为新型城镇化提供不竭动力，最终推动我国的现代化建设。

通过梳理文献发现，已有研究主要集中在以下两个方面：一是新型城镇化的系统性研究，如内涵与特征、发展目标、发展模式、现实困境、推进路径等研究。新型城镇化是以人口城镇化为核心内容，以信息化、农业产业化和新型工业化为动力，以“内涵增长”为发展方式，以“政府引导、市场运作”为机制保障，实现城乡一体化建设的可持续发展道路。实质上，新型城镇化是经典城市化的回归和升级。从信息化趋势、我国国情、新型工业化、经济结构以及构建社会主义和谐社会等方面来看，我国走新型城镇化道路具有必然性。随着我国新型城镇化的不断推进，催生出了内生性城镇化、资源利用型城镇化、产业驱动型城镇化、市场选择型城镇化、生态移民型城镇化、口岸型城镇化等发展模式。但我国新型城镇化建设面临区域发展不平衡、土地问题严峻、城市产业结构不合理、城市生态危机与资源短缺、人口城镇化滞后、“城市病”问题突出等现实困境。学者们纷纷从优化制度和政策的供给、坚持“四化两型”同步发展、实行开发性PPP模式等方面提出可循路径。二是政策导向下新型城镇化与乡村振兴的协调发展研究。有的学者对二者的关系进行研究，认为二者既存在内在紧密性，又存在内在张力。有的学者对二者的协调度进行实证研究，如俞云峰等人以浙江省为研究区，构建新型城镇化与乡村振兴的评价指标体系，运用耦合协调度模型对二者的耦合程度进行实证分析，为政策优化提供实证依据。有的学者对二者的协调推进路径进行研究，如冯丹萌等人在梳理和对比新型城镇化与乡村振兴协调发展的国际经验的基础上，结合我国的现实困境，提出从法治保障、基础设施、农业产业化、劳动力转移、人才力量等方面协调推进新型城镇化与乡村振兴。

综上，相关学者对新型城镇化的研究较为全面，为本研究提供了一定的参考。但上述研究多是从宏观层面展开的理论探究，以特殊地域为微观单元的研究较少，在一定程度上制约了理论解释力。此外，边境地区是一个集重要性、复杂性、差异性于一体的区域，其新型城镇化的发展是我国新型城镇化发展进程的重要组成部分和最弱短板。鉴于此，本文以毗邻越南北部的广西大新县为例，运用实地调研方法和无结构访谈法探究大新县新型城镇化发展的发展现状以及当前面临的现实困境，并提出相应的路径选择，以期为同类型地区的新型城镇化发展提供思路参考。

一、大新县新型城镇化发展现状

大新县地处桂西南边陲，与越南的下琅县、重庆县相连，是国家级贫困县、滇桂黔石漠化片区以及左右江革命老区，县内聚居着壮、瑶、苗等14个少数民族，属于集“老、少、边、山、穷”于一体的典型地区。从城镇化水平和产业结构来看，大新县新型城镇化发展进程较为缓慢，城镇化水平较低，产业结构不优。

(一)城镇化水平

从广西7个边境县(市、区)的城镇化发展水平来看，大新县的城镇化率虽逐年增长，但均处于末位，且增幅较小(见表1)，城镇化进程较为缓慢。从与广西区水平、全国平均水平的对比来看，广西城镇化水平低于全国平均水平，但差距控制在10%以内并在不断地缩小与全国平均水平的差距。而大新县城镇化水平始终落后于广西和全国平均水平：2014年，广西城镇化率是大新县城镇化率的1.79倍，全国平均水平是大新城镇化率的2.14倍；2019年，广西城镇化是其1.74倍，全国平均水平是其2.06倍(见表2)。

表1 2014-2019年广西7个边境县(市、区)城镇化水平

表2 2014-2019年大新县、广西以及全国常住人口城镇化率的对比情况表

(二)产业结构状况

尽管大新县不断优化产业结构，产业结构问题依然凸显。首先，产业之间的比例失衡。第一产业的占比偏高，其所占GDP的比重逐年呈波动起伏。第二产业比重不断下降，并在2019年低于广西区内平均水平(33.3%)，第三产业比重呈上升态势(见表3)。其次，第一产业效率依然很低。大新县作为边境地区和石漠化片区，自然条件恶劣，人均耕地少，生活生产方式落后，农作物生产仍未摆脱“靠天吃饭”的传统。再次，第二产业内部结构失衡。大新县以锰、糖料、电力、化工业为主导产业，但低技术含量、低附加值、小规模的加工业务成为经济发展和产业集聚的瓶颈。最后，第三产业对经济的贡献率呈波动起伏。据《大新县国民经济和社会发展统计公报》(2017-2019年)的数据显示，2018年，第三产业对经济增长的贡献率为50.2%，比2017年提高了6.5个百分点。至2019年，则下降了16.8%。

表3 2014-2019年大新县产业结构状况

二、大新县新型城镇化发展的现实困境

(一)基础设施建设滞后

基础设施是新型城镇化发展的重要因素。大新县是国家级贫困县，其位于边境地区和云贵高原南缘，由石灰石山构成的山峰林谷占全县土地总面积的78.77%，自然条件恶劣，基础设施建设难度大且成本高，基础设施建设较为滞后。以口岸为例，大新县的硕龙口岸已于2017年上升为国家一类口岸，但受自然条件和地理位置的制约，硕龙口岸的基础设施和配套设施不够完善。截至2020年11月，尚未建设可以通往硕龙口岸的高速公路和快捷通道，沿边公路未达到一级公路标准，过境公路和出入口公路建设滞后，这些滞后因素不利于口岸型城镇化的发展模式。

(二)产业发展支撑作用不强

产业发展是新型城镇化与乡村振兴的重要支撑。大新县产业发展以自身资源禀赋为依托，形成具有地方特色的资源型经济。但产业发展方式较为粗放，缺乏具有规模效应的特色产业和高新科技产业，产业的辐射带动能力和可持续发展能力不强，难以为新型城镇化发展提供有效支撑。在农业方面，大新县属于滇桂黔石漠化片区，山多地少，土地贫瘠，农业机械化和现代化的难度大，种养殖业多为短平快项目。在工业方面，大新县以锰业、糖业、电力业和化工业为主导，形成资源型工业经济。但产业链单一、技术含量低和附加值低等问题制约了工业的进一步发展。以糖业为例，主要是制糖和造纸，生产技术含量低，产品附加值低，缺乏对糖料副产品的开发利用。在服务业方面，大新县拥有得天独厚的旅游资源，如德天跨国瀑布、明仕田园、黑水河风光等，旅游业快速发展并日益成为支柱性产业。受限于发展规模较小，各景区之间的发展差距大等因素，使得在大新县在旅游市场中具有竞争性比较优势不明显。此外，旅游业与其他产业的联动发展不充分，辐射带动能力有限。

(三)建设资金陷入瓶颈

目前，政府投入是新型城镇化建设资金的主要来源。而大新县地处边境地区，为国家级贫困县和滇桂黔石漠化片区县，经济和社会发展水平较为滞后，需要补齐的发展短板较多，城镇化建设任务繁重，有限的地方财政收入难以满足地方发展支出的需要。仅靠政府投入来进行新型城镇化建设，容易造成建设资金紧张，这在一定程度上会制约城镇化进程。

(四)边境屏蔽效应梗阻

由于毗邻国家间的政治、经济、文化、社会发展存在差异，边境会存在一定的屏蔽效应。除了国际政治和政策的不确定性和复杂性，信息、基础设施建设和进出口产品的不对等性也会造成经济贸易成本和运输成本的提高，对推进新型城镇化进程形成梗阻。以大新县硕龙镇为例，该镇与越南的下琅县、重庆县接壤，拥有硕龙口岸、德天跨境旅游服务区和岩应边民互市点，对建设集边贸、口岸运输、产品加工、旅游发展于一体的新型城镇化模式十分有利。但由于越方的口岸基础设施及配套设施落后，与我方的基础设施建设存在不对称性，越方货物运至硕龙口岸的运输成本比运至周边县的成本高出一倍以上。同时，基础设施建设的不对等性也会增加外贸企业的落地成本和沉没成本。因此，在口岸附近落地的企业较少，企业规模较小且分散。加上大新县的锰矿受越方出口限制，而对方产业发展落后，在产业进出口方面也存在不对等性，最终使得各城镇化要素难以集聚，阻碍了新型城镇化的进程、水平以及规模。

(五)人力资源不优

大新县人力资源不优具体表现以下三个方面：一是人口空心化现象凸显。受该地经济发展水平落后、薪资水平偏低、就业岗位有限等推力因素和较发达地区的经济快速发展、薪资水平高、工作机会多等拉力因素的牵引，大新县一直是劳务输出大县。截至2020年4月，大新县有农村劳动力18.4万人，累计实现转移就业9.2万人次。二是人口结构不合理。从年龄结构来看，青壮年劳动力在劳动力转移和城乡二元体制结构背景下向城市转移，留下的多为老人和儿童，年龄结构趋老龄化；从专业结构来看，受人口文化素质偏低的影响，内涵性人才较少。而经济发展和公共服务水平滞后又导致外源性人才难以流进。三是人口文化素质偏低。大新县是边境地区和国家级贫困县，公共服务水平和基础设施较为滞后，人口文化素质情况整体偏低。据《大新县2010年第六次全国人口普查主要数据公报》显示，初中文化程度占比43.02%，小学文化程度占比32.30%，具有高中和中专水平的人口仅占比8.30%。

(六)“半城镇化”现象突出

与传统城镇化相比，新型城镇化强调人的城镇化。在乡村振兴战略背景下，也更注重人主体性作用的发挥。但在大新县新型城镇化发展的过程中，人口“半城镇化”现象突出，在一定程度上制约了该县的城镇化进程。从整体上看，大新县户籍城镇化率呈波动起伏。先是从2014年的16.84%上升至2016年的20.58%，再从20.58%下降至2018年的15.74%。分年份来看，2014年，大新县常住人口城镇化率25.64%，户籍城镇化率16.84%；2018年，大新县常住人口城镇化率29.35%，户籍城镇化率15.74%(见表4)。由此看，人口城镇化滞后的“半城镇化”现象十分突出。

表4 2014-2018年大新县户籍城镇化率

(七)城镇化发展模式趋同严重

广西边境地区在扶持政策、地理位置、自然条件、历史文化、物产资源等层面存在一定的共性，造成城镇化发展模式趋同化严重。广西8个边境县(市、区)是走资源型经济发展道路，其产业发展主要以边贸、农业、旅游业、初级产品加工业为主(见表5)，并形成“加工+边贸+旅游”型城镇化发展模式。大新县与同地级市的宁明县、龙州县都以发展糖业、旅游业、边贸为特色产业，产业发展存在趋同。此外，产业的集聚与加工也存在趋同。在产业集聚方面，受限于基础设施、产业规模等因素，难以形成具有规模效应的产业集聚；在产业加工方面，皆停留在初级加工，技术含量低，产品附加值低。从短期来看，趋同化的发展模式是适应广西边境地区政治、经济、人文、历史等环境的产物，对城镇化发展初期可以起到一定的促进作用。但从长远来看，随着城镇化发展的不断深入，趋同化会带来城镇间的恶性竞争、发展可持续力不足等问题，成为阻碍城镇化发展的绊脚石。

表5 广西8个边境县(市、区)的主要产业情况

三、大新县新型城镇化发展的路径选择

(一)完善基础设施建设，创设良好的起始条件

针对大新县基础设施建设难度大、成本高以及建设情况较为落后的问题，要充分利用粤桂帮扶协作体系和开展以PPP模型为合作方式的政企合作，为新型城镇化建设创设良好的起始条件。第一，利用粤桂帮扶协作体系。加大粤桂帮扶协作体系在基础设施方面的倾斜力度，提供资金、技术、人力、物力等要素的帮扶，加快完善硕龙口岸周边的交通网络和沿边公路的管护、提级改造。第二，利用PPP模式的政企合作。大新县于2019年4月实现脱贫摘帽，脱贫成果巩固任务重，需要补齐的短板较多，地方政府政策执行压力大。通过PPP模式，可以充分发挥市场主体的调节作用，有效弥补政府失灵。

(二)促进产业集聚和产业升级，提升产业的支撑作用

新型城镇化的关键是产城融合，而产城融合的关键在于产业集聚和产业升级。大新县的产业发展虽属资源型经济，但产业的规模结构不优、集聚效应分散，难以为新型城镇化发展提供长足的支撑作用。因此，要加快促进产业集聚和产业升级，提升产业的支撑作用。首先，促进产业集聚。通过优化制度设计和优惠政策，建立健全服务平台网络体系，为企业落地和产业集聚提供制度保障和平台保障。以大新县硕龙镇为例，要在完善基础设施建设的基础上，制定企业落地的优惠政策和财税扶持政策，完善融资、物流、技术咨询、科技创新等服务平台，促进产业集聚。其次，推动产业升级。在农业方面，加快推进农业转移人口市民化，对迁出地的可用耕地进行重新规划，重新规划可用耕地，以确权不确地的形式交由村集体进行集中经营，促进农业的规模化和集约化。在工业方面，加快形成集产研学于一体的工业化道路，对糖业、锰业、电力业、化工业四个主导产业进行副产品的研发，提高产品附加值和产业间的紧密性。在服务业方面，加强景区间的联系，形成以德天跨国瀑布为核心，其他连线景区的组团式发展，充分发挥德天跨国瀑布景区的辐射带动力，实现1+1>2的发展效果。

(三)构建城镇化建设共同体，拓宽城镇化建设的融资渠道

在推进我国治理能力和治理体系现代化背景下，构建社会治理共同体是社会治理的新路标。新型城镇化建设是一项系统性、复杂性、长期性于一体的项目工程，仅靠政府单一主体开展建设，难免有些力不从心。针对大新县城镇化建设陷入资金瓶颈，应要鼓励和引导市场主体、社会组织等多元主体参与城镇化建设，构建以共商共建共享为核心的城镇化建设共同体，以PPP模式为合作模式，吸引社会资本、民间资本参与建设，拓宽城镇化建设的融资渠道，破解以政府为主导的城镇化一元建设模式，使单向压力传导向多维互动治理转变，减轻当地政府在新型城镇化建设中的财政负担和政策执行压力，为新型城镇化提供可持续的发展资金，加快推进新型城镇化的发展进程。

(四)深化跨境合作模式，破解边境屏蔽效应

一是开展基础设施建设、技术等层面的合作。针对越方在口岸基础设施建设与我国存在不对等的情况，开展基础设施建设合作和技术的沟通交流，加快畅通贸易进出口通道，降低货物运输成本和企业落地成本，加快产业、资金、人力等要素的集聚，为深化合作模式和口岸型城镇化发展创造良好的起始条件。二是深化跨境合作模式。在持续推进传统经济合作模式的基础上，要深化跨境合作模式，如开发开放试验区、境外经贸合作区、通道合作等模式，以促进经济合作内容的多元化和层次化，强化越方对里板口岸——硕龙口岸的互联互通意愿，逐渐将边境屏蔽效应转化为两国互联互通的中介效应。

(五)强化人口培养，提高新型城镇化软实力

首先，夯实基础教育，提高人口素质。通过强化边境地区的师资力量和教育基础设施水平，夯实基础教育平台。其次，开展职业培训，提高专业技能。根据城镇化的发展模式和农业转移人口的实际需要，进行个性化职业培训。如易地扶贫搬迁型城镇化模式可以根据安置点和就近产业园区的岗位需要，开展就地就业岗前培训，并为结课后的搬迁人口提供就业岗位，推动搬迁人口市民化。以边民互市点为依托的口岸型城镇可以开展边贸培训，正确引导边民参与边贸互市。最后，制定人才回流政策，助推本土人才回流。制定相应的激励和扶持政策，通过安家费、保障性住房、回流创业资金、分配家属工作以及安排孩子入学等一系列扶持举措，让大学生以及企业家回乡参与新型城镇化建设与乡村振兴。

(六)“破壁”与“利合”并举，破解“半城镇化”现象

破解“半城镇化”现象的关键在于推动农业转移人口市民化。据大新县政府提供的数据资料显示，2019年末全县农村人口21.9万人，占全县常住人口的70.65%，其中农村劳动力人口达18.4万人。截至2020年4月，累计实现转移就业9.2万人次，大新县是劳务输出大县。针对上述情况，户籍制度改革难以实行“一破了之”和“一刀切”，应该采取渐进式户籍制度改革，完善进城务工人员的居住证制度和搬迁人口的户籍转移问题，并逐步赋予户籍仍在农村的进城务工人员与城镇居民同等的福利和保障，实现公共服务均等化，加快农业转移人口在城市的经济融入、社会融入和文化融入，使得农业转移人口在城镇化进程中得到获得感、幸福感和满足感，提升农业转移人口转换身份的主动性和积极性，消除户籍壁垒带来的城乡差别和“半城镇化”。

(七)差异性发展与共生性发展并行，提高城镇化发展质量

首先，城镇间内部形成差异化发展。大新县城镇化发展要明确自身的差异化定位，充分利用本土的资源优势和产业优势，实行资源和技术的整合，推动产业升级和产业集聚，进而从事具有本城镇特色，又区别于其他边境城镇的产业产销。此外，区域间城镇要形成共生性发展。共生性发展不意味着发展模式的趋同，而是各城镇在明确自身功能定位和完善区域交通网络的基础上，通过差异化发展和产业联系的互联互通，强化城镇间的互动性和互补性，促进资源要素在区域间的合理流动和产业结构优化，实现经济发展和新型城镇化发展一体化，纾解广西边境地区城镇化发展模式趋同带来的恶性竞争和可持续力不足，提高城镇化的发展质量。