关于加强基层信息化建设提升基层突发环境事件应急能力的思考

马应瑞

摘要：本文总结了“十三五”时期我国环境应急管理工作的现状。对基层突发环境事件应急管理能力建设中存在的突出问题进行总结。对加强基层环境应急信息化建设必要进行简单分析，从基层环境应急信息化建设的内容和管理运营两个方面提出了初步设想。

关键字：环境应急能力、应急信息库、突发环境事件

分类号：D922.68;X513

突发环境事件是指由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件。

1.我国环境应急管理工作现状

根据中华人民共和国生态环境部应急办通报，“十三五”时期，全国共发生突发环境事件1361起，较“十二五”时期下降了49%，无特别重大事件发生，其中重大事件8起，重大、较大、一般事件分别较“十二五”时期下降了69%、46%、47%。十三五时期发生的环境突发事件主要特点：一是因生产安全、交通事故引发的次生事件占比较高，达85%，较十二五增长了15%;二是油类、烃类及苯系引起的突发事件占比高，达68%;三是涉水事件比例高，饮用水水源地受突发环境事件影响突出，较大事件中，造成饮用水水源地污染事件占比73%，其中重大事件占比100%，较大事件占比67%，2起重大事件造成多个饮用水水源地污染，超10万人供水受到影响。

1.1十三五时期主要工作成就。一是妥善处置突发环境事件，有效维护了生态环境安全;二是创新防控措施和协调机制，强化了生态环境风险应对准备;三是进一步完善了环境应急法制，环境应急规范化建设取得了新进展;四是加强环境应急能力建设，突发环境事件应对水平得到了稳步提升。

1.2环境应急管理存在的主要问题。一是环境应急面临的形势依然严峻。结构性和布局性环境风险隐患将长期存在，突发环境事件主要诱因短期内难以改变，跨国界河流面临突发环境事件严重风险，突发环境事件社会化关注度高、零容忍。二是环境应急面临能力不足的严重挑战，主要表现在环境应急管理队伍不够稳定，应急预警预判能力仍然较弱，基层先期研判和救援能力不足，应急物资难以满足处置需要，环境应急技术支撑能力不足。

2.基层环境应急管理和处置中存在的问题

2.1环境突发事件应急预案管理方面。

2.1.1政府环境应急预案管理中存在的问题。一是预案本身质量不高，可操作性差、缺乏针对性。可操作性差表现在组织机构不健全，预警分级条件不易判断，预警措施和响应措施主体不明或措施不明确;针对性差主要表现在不同级别的预案没有体现侧重点，预案没有结合地方特点，风险源、突发环境事件情景、相应措施等与地方实际不契合，针对性不强;预案横向纵向的衔接不够，地方环境突发事件应急预案未与上级应急预案衔接，同级专项应急预案未与总预案衔接等。缺乏指导性文件和技术规范，加之政府预案涉及主体多样，是政府预案质量不高重要原因。二是预案管理覆盖面不全。当前涉及到政府环境应急预案的管理文件，只对预案的内容、责任主体等做了原则性规定，对预案的编制前准备、编制程序、预案内容评审、预案效果评估、预案持续改进等环节缺少指导要求。三是预案实施打折扣。对于预案的培训、宣传工作不到位，使得在突发环境事件发生后，易出现信息瞒报缓报、公众谣传恐慌等现象;对预案实施的保障工作不到位，人力、财力投入不足;预案的实施过程中，缺乏对预案的演练，即便有演练也是设计好脚本的形式演练，不能真正起到以演练来发现预案问题、检验应急能力的作用。[1]

2.1.2企业应急预案管理中存在以下问题。一是预案针对性、操作性不足，预案带有“备案”色彩。目前多数企业是委托第三方机构代为编制应急预案，一方面是因为第三方机构在编制过程中获得的信息存在偏差，对企业生产工艺、产污环节、人员配置等了解不全面，另一方面是企业跟踪参与不到位，造成编制与实际工作脱节。二是内容繁杂，重点不突出，定位不清晰。目前，企业编制的应急环境突发事件应急多为厚达100多页的书，企业拿到后，抓不住重点，突发环境事件处置无从下手。三是预案体系不完善。大部分企业应急预案均自成一体，未与地方政府预案、上级主管单位以及周边部门单位的预案均应互相协调相互衔接。四是个性不突出，情景分析不够，缺乏应对的具体措施。部分污染物防治措施的介绍是泛泛而谈，“放之四海而皆准”的措施，忽略了企业之间的差异性。五是对应急预案的演练和员工的培训工作不到位。企业在环境突发事件应急预案的实施过程中，缺乏对预案的演练，即便有演练也是设计好脚本的形式演练，不能真正起到以演练来发现预案问题、检验应急能力的作用。[2]

2.2环境应急物资储备与管理方面。一是缺乏典型应急物资储备。如，新疆伊犁218柴油罐车泄漏次生突发环境事件，新疆维吾尔自治区跨境河流流经地区均无环境应急装备物资储备，当地只能用棉被，麦草等代替专业油类油类吸附物资拦截油污。当地应急监测装备和物资储备严重不足，监测过程中同时出现仪器不够，试剂不足等问题。二是应急物资持续供应能力弱。如黑龙江伊春鹿鸣矿业有限公司“3.28”尾矿库泄漏次生重大突发环境事件，该事件处置时间长，耗费的应急物资数量巨大，但是当地没有相应的应急物资储备和生产能力，也不掌握应急物资信息，给持续开展应急处置造成一定困难。三是应急物资储备信息不全。国家已建立省市应急物资储备体系，但基层并未建立环境应急物资储备信息体系，对各部门和企业应急物资现状掌握不充分，缺少库存控制的经验和库存成本核算的意识，造成应急物资库存过多、失效、不足现象。应急物資信息化程度不高，信息孤岛效应严重，在第一时间调配应急物资方面存在一定困难。四是应急物资储备形式单一。多地应急物资以实物储备居多，合同储备和生产能力储备占比不高，且跨流域、区域部门间缺乏统筹协调，各地对应急状况下辖区相关部门和周边区域可用的应急物资装备底数尚未完全掌握。[4]

2.3环境应急监测方面存在的问题。一是环境应急监测设备不足，主要体现在水源地污染事件中，交通工具、通讯设备及监测仪器均不足;应急监测设备配置不平均，应急监测经费保障不足。二是高素质应急监测人员数量缺乏，应急监测培训针对性和效果难以满足要求，部分承担现场应急任务的人员受训不足，存在应急监测业务素质不高、应急监测流程生疏、仪器设备质控经验不足的现象。三是环境应急监测技术体系标准不足，现场快速检测方法储备不足，缺乏行业内专家普遍认可的监测方法;现场快速检测方法使用条件缺乏相应规范，监测布点、采样和数据分析受监测人员主观影响较大，不能完全保证应急监测的科学性、准确性和可靠性。四是环境应急监测队伍缺乏有效演练，应急监测演练市检验应急监测预案，锻炼应急监测队伍的有效方式，但由于例行监测任务重，工作压力大，应急监测演练频次逐年下降，组织形式和内容缺乏针对性和实用性，演练不全面、系统。[3]

2.4应急处置方面存在问题。一是责任意识不到。主动掌握事件信息能力不足;未及时组织部署;未做好应急准备;对事件严重性认识不足。二是应急指挥体系不畅。应急指挥架构不畅;政府联动、上下游联动不充分;涉事企业未严格遵守同意指挥;应急指令落实不到位。三是应急准备不充分。主要表现对应急预案防范措施，事故发生地风险源、敏感点位、应急物资分布储备情况、应急救援力量分布情况、应急监测物资和监测人员等情况了解不充分。四是信息漏报、迟报、误报。地方缺乏环境应急机构及专职人员，应急管理机构工作人员同时兼职其他业务工作，环境应急人员变动频繁，工作人员经验不足，导致信息迟报，同时对污染物、风险源、敏感点等基本信息掌握不足，对现场及周边了解不全面，也是导致信息漏报、迟报、误报重要原因。五是处置措施不当。应急处置不及时，错失最佳处置时机;现场排查不细致，信息不准确不全面，对事故判断出现偏差;先期處置不当，造成更大的污染。六是能力不足，应急监测能力不足，监测数据不准确或监测报告数据迟缓，对确定污染源和污染范围造成影响;缺乏专业技术指导，应急处置技术不科学。

3基层环境应急信息化建设的必要性分析

3.1国家关于提升信息化建设的相关政策要求。《中共中央办公厅国务院办公厅印发<国家信息化发展战略纲要>》中指出，没有信息化就没有现代化，适应和引领经济发展新常态，增强发展新动力，需要将信息化贯穿我国现代化进程始终，加快释放信息化发展的巨大潜能。环境保护部领导高度重视突发环境事件应对工作，多次就值守应急、信息报告、事件应对等作出批示指示，要求进一步提升系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，指导协调地方政府和环保部门妥善处置，最大限度降低环境损害。生态环境部应急中心将提高国家环境应急信息化水平和科技支撑保障能力作为2025年工作的总体目标之一。为深入推进落实跨区域、跨部门突发环境事件应急协调机制，生态环境部、水利部联合印发《跨省流域上下游突发水污染事件联防联控指导意见》，指出要协同污染处置。发生跨省流域突发水污染事件，上下游有关地方政府应按照属地管理原则，对各自行政区域内污染处置负责，并强化应急物资信息共享、资源调配和应急救援等方面协作。生态环境部应急中心“十四五”规划关于大力推进环境应急能力建设之推进环境应急管理信息化建设指出，完善突发环境事件应急指挥一张网，有条件的省份，加快推进与环境应急管理平台的互联互通，共建共享环境应急物资储备信息库。

3.2加强应急预案管理工作的需要。通过信息化建设，全面的掌握上级部门、政府、各部门及企业的应急预案，有利于加强应急预案的衔接。落实国家应急预案备案要求，推行电子化备案，及时掌握企业环境应急预案管理中风险源、应急措施、责任人等相关信息变化，提高对企业应急预案的监督管理和指导水平。应用信息库及时推送国家发布优秀案例范本，提升应急预案的质量。通过信息库，提供培训材料、视频，应急处置案例等，以便政府部门或企业在环境突发事件应急预案的实施过程中，将培训工作落实实处，使得培训即有收获，演练即能真正起到发现预案问题、检验应急能力的作用。

3.3提升应急处置能力的需要。基层是突发环境事件应急处置工作的“第一人”，基层先期处置是否得当工作直接影响后续应急处置工作的进展，关系到事态发展。通过信息化建设：一是进一步完善基层应急指挥体系，规范应急指挥架构，完善政府联动、上下游联动机制，减少突发事件处置过程中信息和指令传递的环节，为应急处置抢时间。二是进一步提升信息报送工作效率和质量，规范信息报送程序，达到信息报送“快速、主动、严谨、细致、周全”的要求，为领导决策提供了可靠依据。三是拓宽了信息收集渠道，全方位、多层次，搜集突发环境事件相关信息，做到提前调度、提前行动。四是有效弥补基应急处置过程中处置措施不当的不足，通过建立典型案例信息库、专家库、典型风险源信息库等，为先期处置提供有力保障。五是进一步高基层应急监测能力和应急物资管理效率，通过信息库建设，事故发生后，第一时间掌握应急监测短板和应急物资物资储备情况，以便针对性的调集社会机构力量，为上级部门和相邻区域更精准高效协助开展应急处置工作提供依据。六是进一步提高突发环境事件防范预警能力。在对已有数据进行综合分析的基础上，有针对性地进行提示性预警;总结突发环境事件发生的时空分布规律，针对突发环境事件频发的区域、流域和重点行业开展趋势预警;及时获取各类可能次生突发环境事件的信息，实现重特大突发环境事件的提前预警。

4.信息化建设的主要内容及管理

4.1应急信息库建设主要内容。①环境信息。重点环境风险源点信息，包含每个风险源点主要环境风险、敏感区域等;地质灾害点位、重点交通、水文、闸坝等信息。②资源信息。主要包含应急救援人力、应急物资储备和供应、应急处置经费保障、应急监测能力、监测机构等信息。③专家信息。应急决策涉及领域专家信息，包括专家姓名、联系方式、擅长领域、应急参与经验等。④经验知识信息。包括相关科学知识、历史突发事件案例、现有的应急预案和应对案例等。⑤学习培训信息。相关法律法规、典型优秀案例、培训视频课件等。⑥业务管理信息。预案备案、事故信息报送、信息处置、事故总结分析、事故调查、应急演练等。

4.2信息库管理和运营维护。一是统一管理、统筹规划。信息化是一项全局性、长期性的工作，在推进信息化的建设过程中，必须站在应急管理业务全局的高度统一管理、统筹规划，必须采取战略管理的思想、方法和途径，才能保持信息化建设创新发展、均衡发展和可持续发展。应急管理信息化工作容易出现部门化和局部化，信息采集不统一、管理不集中、应用不共享问题，信息化在有效整合和整体集成应急管理业务方面存在严重不足，需形成全局统一、分级管理和动态更新的核心数据库，才能真正发挥信息化建设的优势，使得环境应急管理的整体水平得到有效提高。二是加强协调，强化信息整合。应急管理信息库的建设，不是简单的基本数据的整合，而是基于全局层面，以信息共享和业务协同的方式在逻辑上形成的整体化工程，因此信息整合需做好跨部门之间的协调，不僅要和基层各部门之间达成一致，同时要取得上级部门的认可。三是依托社会力量，为全局服务。针对信息管理人少任务量大的问题，可依托社会专业机构力量，凡是可以由专业公司代理的全部外包，信息管理人员可腾出时间做统筹管理，包括，项目申报、统筹调度、数据应用等，通过信息库中的大数据应用，实现信息资源的高效利用，发现、发掘系统间互相的关联，与其他业务部门构建新型环境应急管理信息系统，为应急管理的科学决策提供及时、准确的数据信息，为全局服务。四是加强制度建设，完善体制机制。信息共享、业务协同难表面上看是技术问题，实则是管理的问题，更是深层次的体制机制问题，通过成立专门的领导决策机构，负责协调和统筹应急管理信息化建设的重大问题，审定发展规划、顶层设计，以及信息化建设、管理、运行的重要制度、标准和规范。

在当前大数据的背景下，建立一套自底向上的以突发事件信息为基础、以服务应急决策全流程为目标的信息融合框架，将有助于快速全面搜集和处理突发事件相关信息，为突发事件应急响应提供可靠的情报支撑。通过环境应急信息库的建设，进一步增强基层妥善处置突发环境事件的能力，有效维护生态环境安全，进一步完善防控措施和协调机制，强化生态环境风险应对能力。

参考文献

[1]王鲲鹏，曹国志，贾倩，朱文英，周游.我国政府突发环境事件应急预案管理现状及问题[J].环境保护科学：2015（4），6-9.

[2]杨冉.关于企业突发环境事件应急预案编制中存在的问题及建议[J].能源与环境：2019（4）.

[3]吕天峰，康晓风我国环境应急监测现状及发展建议[J].中国环境科学学会科学技术年会论文集（2018）：2687-2690.

[4]凌斌涛.大数据环境下应急物资储备供应模式研究[J].价值工程，2019，38（35）：39-41.

2983500511283