基于城市发展基本要素变化特征的政府主导型与市场主导型城市化发展模式探析

摘要：按照推进主体的不同，城市化发展模式分为政府主导型与市场主导型两种城市化发展模式。在推进城市化发展中，主要体现在人口城市化、土地城市化以及产业城市化三个方面。通过分析人口、产业、土地三个要素在两种城市化发展模式中的特征，分析各自发展的优势与问题，从而判断在今后我国城市化发展中应该倡导以市场为主导并加强政府监管扶持的市场与政府联合的城市化发展模式。

关键词：城市化;人口迁移;产业发展

一、引言

由于世界各国城市发展中实施主体、推进机制、发展阶段等因素的不同，城市化发展模式也将存在一定差异。我们通过分析城市化发展过程中人口迁移、土地开发与城镇布局、产业发展等内容，将城市化发展模式区分为政府主导型城市化发展模式与市场主导型城市化发展模式。在分析两种模式发展特征及存在不足的基础上，提出未来我国在城市化发展模式中的优化路径。

二、政府主导型城市化发展模式特征与问题

在我国城市化发展历程中，“政府主导推动”是促使城市化发展的主要因素，其通过一系列制度安排、政策设计，促使城市按照既定模式发展，政府行为在城市化发展中起着主导型、关键性作用。该种模式在城市人口、土地开发与城镇布局、产业发展等基本要素的变化特征如下：

（一）城乡人口迁移

一是依托政策导向，城市人口迁移波动较大。建国以来，中国城市发展，特别是在城市人口迁移方面都与制度和相关政策导向密切相关。城市化发展的三个关键时期，人口迁移出现巨大波动。在1958—1963年期间，由于“大跃进”及三年自然灾害，人口流动出现剧烈波动。在1964—1978年期间，受文化大革命等因素影响，城镇发展几乎处于停滞状态，城镇人口增长缓慢。改革开放以来，中国进入高速发展阶段，城市与城镇数量猛增，城镇总人口从1978年的1.7亿人，增加到2018年的8.3亿人，40年增加了6.6亿人，城市人口增长速度达到顶峰。[1]

二是存在制度结构缺陷，农村剩余劳动力转移受限。在政府主导型城市化发展模式中，能够调动多方优势资源，在短时间内完成城镇化发展目标。[2]但因相关制度、政策不完善，如户籍制度、劳动就业制度以及住房医疗等其他一系列福利制度存在社会阶层差异性，导致城乡二元结构突出，城镇化持续发展动力不足。

（二）城市土地开发与城镇布局

政府主导的城市土地布局与开发具有非市场规律特征，潜在的最大风险是可能发生城市化泡沫。[3]一方面，政府在土地开发中统筹考虑地块开发的正负外部性，保障地块开发经济效益的同时确保整体社会效益、生态效益。另一方面，由行政手段主导城市布局与土地开发，政府通过完善城市基础设施、推进土地一级开发使成熟地区土地具有市场开发条件与价值。在国内大部门城市发展仍然要依靠土地财政的情况下，政府优先开发房地产市场，主要推动住宅用地的出让与开发，而相关公共服务、基础设施的建设则相对滞后。

（三）产业发展

政府对产业发展实施统一领导、统一规划、统一管理，具体体现为政府负责制定产业发展的总体战略部署，协调开发建设过程中的重大决策和问题，组织征地拆迁、规划设计、基础设施和配套设施的建设等，目前国内大部分的经济开发区、高新区等产业聚集区都以政府主导模式为主。

三、市场主导型城市化发展模式特征与问题

在西方发达国家的城市化发展历程中，“市场主导”始终是城市化发展的主要动力。健全的市场体制、规范的市场化发展模式促进城市人口有序流动，城市土地开发跟随市场需求导向有序推进，城镇布局结构在市场化竞争中形成等级、规模、性质等差异，城市产业也在市场化竞争中形成差异化发展。该种模式在城市人口、土地开发与城镇布局、产业发展等基本要素的变化特征如下：

（一）城乡人口迁移特征

一是跟随市场发展规律，城市人口快速增长。18世纪中叶开始的工业革命，是西方城市发展史上一个标志性的时期。在工业革命浪潮中，城市发展之快、变化之巨，超过了以往任何时期，此时城市人口增长也在这种发展背景下快速增长。在区域范围内，随着资本、企业、人口等要素向城市集中，某些地理条件优越的地区发展高度集中。

二是市场化竞争下的社会阶层差异化凸显。自由市场化竞争成就了西方发达地区高度城市化，城市集中发展创造了较高的经济效益，提高了人们的物质、文化生活质量。[4]但往往自由竞争背景下的繁荣，意味着在不起眼的角落也存在着受社会压迫、歧视的社会群体存在，在城市中主要表现为平民窟、低收入人群集聚区、犯罪率高发区等，城市人口分布逐渐呈现出社会阶层空间分隔化的特征，造成了较大的社会矛盾与安全隐患。

（二）城市土地开发与城镇布局特征

市场主导的城市土地布局與开发具有逐利性。市场主体主导土地运营，具体包括土地整理、公共设施建设以及配套设施建设、土地出让等，由于企业在开发过程中具有逐利、缺少社会责任的特性，导致其在追求土地开发短期利益时产生短视行为，对地块周边区域产生负外部性。

（三）产业发展特征

与政府主导模式不同，市场主导模式则凸显以产业地产商、实体产业企业为代表的市场主体在城市化发展中扮演着更为重要的角色。实力雄厚的企业成为城市运营商，拥有政府的一部分职能，对其运营进行全面统筹和全局规划，以市场化手段推进城市产业发展，壮大城市产业片区。在这个过程中政府更多的是体现辅助和监管的作业，主要是制定城市发展目标，进行政策引导并对城市开发进行监督与管理。

四、未来我国城市化发展模式的优化建议

在后疫情时期，全球化进程受到前所未有的挑战。原先以国内外市场为主导，推进国家、地区与城市发展的动能受到保护主义、零和博弈等政治因素影响，城市产业发展、土地开发建设以及人流、物流、信息流受到强烈冲击。因此在这次逆全球化趋势中，我国城市化发展模式势必将进一步坚持以市场为主导并加强政府监管与扶持的发展方式。

（一）适应城市产业发展需要，有序推动人口流动

2019年中国城镇化率已达到60%，城市化推进将从速度向质量转变。未来人口发展将更侧重于高质量人才的导入，同时政府提出控制人口的战略规划为实现城市可持续发展锦上添花。在一些中小城市发展中，抓住承接大城市产业外溢的契机，将城市产业规模得到提升、扩大，吸引离乡人员返乡就业并进一步打破城乡二元发展结构，使得人口城市化得到有序发展。

（二）鼓励政府与市场合作，优化土地市场化开发

在城市土地开发中市场主体发挥开发的经济性与效率性，提高土地开发的产出效益，为产业整合、导入创造良好的发展空间，同时提高城市发展的竞争性与吸引力，为人才导入提供优质的生产、生活空间。在市场主导推进土地市场化开发的同时，政府应进一步规范土地开发方式，优化土地开发时序，提升土地开发的社会效益与环境效益。

参考文献：

[1]曾宪明.从政府主导型到市场主导型：中国城市化的战略转换[J].广东农工商职业技术学院学报，2006（03）：5-9.

[2]郭占锋，娄梦玲，张和荣.政府主导型城镇化的发展困境——Y示范区小城镇建设兼与费孝通小城镇理论对话[J].中国农业大学学报（社会科学版），2015，32（06）：12-21.

[3]张孝德，钱书法.中国城市化过程中的“政府悖论”[J].国家行政学院学报，2002（05）：37-41.

[4]吴元波，吴聪林.上海新型城市郊区化模式：政府主导型与市场主导型选择[J].济南大学学报（社会科学版），2009，19（04）：7-12.

作者简介：

诸君靖（1990—），男，上海奉贤人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大学 国际与公共事务学院  诸君靖