从债务角度分析发展型政府向服务型政府的转变

摘要：事物是在不断探索中发展前进的，从发展型政府到服务型政府的转变是我国政府职能、理念的转变，是政府不断前进的标志。本文立足于发展型和服务型政府，对两种类型的政府模式内涵、特征、转变原因进行分析，从债务角度认识发展型政府向服务型政府转变是历史的必然选择。

关键词：债务;发展型政府;服务型政府

引言

在许多国家经济社会发展的进程中，发展型政府治理模式写下了浓墨重彩的一笔，在这种政府模式下，国家获得了快速发展，但这种政府治理模式发展到后期，许多潜藏的问题逐渐凸显，发展型政府无法适应经济社会的进步，需各级政府采取强有力的措施去解决问题，为人们提供高效服务，服务型政府模式应运而生。从发展型政府到服务型政府成为了历史的必然选择，本文从债务角度探讨发展型政府向服务型政府的转变，为服务型政府的建设提供思考方向。

一、发展型政府与服务型政府的内涵与特征

（一）发展型政府

1978年十一届三中全会，党中央提出党的工作重心由“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心” 转移，国家的发展应当着重关注提升人们的物质生活水平。随之而来的是“四个现代化建设”、“发展才是硬道理”[1]等理念提出，在这些理念的指导下，中国政府的治理模式迈向了“发展型”。对于发展型政府的含义，学界认为：发展型政府是指发展中国家在向现代化工业社会转变过程中，以推动经济发展为主要目标，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式[2]。发展型政府的特点主要在于：经济发展优先性（郁建兴[3]）、政府主导性和干预性（张树全[4]）、政绩夸大追求性（周黎安[5]）。

（二）服务型政府

2004年2月21日，温家宝总理正式提出了“建设服务型政府”[6]。学界掀起了对服务型政府研究的狂潮。目前针对服务型政府没有明确定义，不同学者对其有不同的理解：从民本位角度，服务型政府将为人民服务作为宗旨，人民在政府治理中居于首要地位（王丽丽等[7]）;从政府职能角度，公共服务型政府职能在于为社会提供公共产品和公共服务（李军鹏[8]）;从服务者角度，政府是为社会和公民服务而存在（张康之[9]）。在不断更新发展中，服务型政府特点逐渐凸显，是服务性政府，政府职能开始重视自身服务性的发展;是有限性政府，政府权利是有限的;是有效性政府，办事效率提升。

二、发展型政府向服务型政府转型的必要性

为什么我国的政府治理模式从发展型政府转变为服务型政府？学者们研究发现，这种转变是历史的必然选择，也是众多因素共同作用下的结果。

经济因素，市场经济发展的需求：吴玉宗[10]认为建设服务型政府是社会主义市场经济发展的必然要求。政治因素，政府转型是行政体制改革的需要，课题组[11]认为我国经济建设取得成就，但社会建设明显不足，虽然我国行政管理体制改革已經有成就，但新形势下对行政体制有着更高的要求。发展型政府的弊端，无法正确处理发展与经济社会的关系：傅耕石[12]认为发展型政府能够带来社会的短暂繁荣，但对于社会的持续繁荣是无能为力的。服务型政府的优势，促进经济快速发展，迟福林等[13]认为服务型政府通过创造良好的环境等方式推动我国经济的持续快速发展。在这些因素的共同作用下，政府由发展转向服务势不可挡。

三、从债务角度分析政府治理模式的转变

地方政府为促进自身工业化和城市化等发展，采取举借债务的方式来满足发展中的资金需求，这种方式能够有效缓解地方政府经济发展的压力，促进地方经济的繁荣，但由于缺乏对举债行为的约束，也会潜藏各种各样的问题。不同的政府治理模式对举债的态度是不同的。

在发展型政府治理模式下， “GDP效应”成为各级政府的追求，“发展”成为了地方政府行为的基石。1980年我国确立“分灶吃饭”的财政管理体制，地方在一定程度上有了自主权，地方向中央提出发行债券请求，被否决;1985年国务院明确地方不拥有发债融资权，但是地方仍有表外融资存在，如：商业性借款等;1994年我国进行了分税制改革，并组建城市建设投资公司，即“城投债”，地方政府开始通过融资平台举借债务;受1997年亚洲金融危机影响，1998年我国采取积极的财政政策，增发国债1000亿，同时将部分国债转贷;2008年全球金融危机爆发，我国再次采取积极的财政政策，投资四万亿，并推动地方拥有发债融资权;到2009年国家鼓励各级政府建设投融资平台，导致表外债务的猛涨;面对地方债务疯狂上升，中央政府于2010年采取措施，督促各级政府规范建设投融资平台，有效处理存量债务，地方政府债务狂降;2011年国家在上海、浙江、广东、深圳实践地方政府自行发债，建立了“自发代还”债务模式;2014年，自行发债的试点地区扩大到十个，并实践“自发自还”的债务模式，一定程度上否决了刚性兑付，政府职能从发展逐渐走向了服务;2015年，各省市全面开放了的债券融资权力，地方政府由自行发债转变为自主发债，根据自身的实际需求发放债券，同时新《预算法》颁布，对地方政府债务做出了严格的管控，加强了对地方政府债务的监管，做到了债务上的透明有序化;2018年出台46号文件明确规定要将发展型政府“以GDP为纲”的政绩观转变为服务型政府的“提质增效”的政绩观，我国政府治理模式在朝着服务型政府的方向不断迈进。

四、结论

改革开放初期，发展型政府改变了我国衰退的面貌，但随着经济社会的不断进步，发展型政府的弊端不断暴露：官员过分追求GDP的增长、腐败现象频发等问题严重桎梏了经济社会的继续进步，这要求政府由发展型转向“以人为本”服务型，学者们纷纷对服务型政府进行了研究，多角度、多层次解读了服务型政府，让我们了解了服务型政府对经济社会发展的积极意义。现今，服务型政府开始了真正建设期，对服务型政府的研究，有助于明确其前进方向，为不同地区服务型政府的发展提供借鉴意义。

参考文献：

[1]邓小平文选（第2卷），[M].北京：人民出版社，2008，第194页

[2]陈天林.中国社会建设中的意义和谐、政治和谐与利益和谐，[M].北京，中共中央党校出版社.2006：252

[3]郁建兴，发展主义意识形态反思和批判，[J].马克思主义研究，2008（11）

[4]张树全，经济发展方式的转变与服务型政府的内在联系和实现途径，[J].湖南财政经济学院学报，2016.06

西北工业大学人文与经法学院杨姗