拜登“中国策”轮廓初现

雷墨

1月20日的就职典礼上，拜登的讲话主要是聚焦国内，外交话题基本上是一笔带过。但需要指出的是，拜登的对华政策，在他就职前就已轮轮廓初现。他的人事布局，已经透露出相当多的信息。

1月19日，也就是拜登就职前一天，美国参议院举行的拜登政府官员提名确认听证会上，国务卿、财长和国家情报总监的提名人，在对华政策上都传递出几乎相同的信号：中国是美国最大的竞争对手，美国需要对中国强硬。

拜登政府对华强硬的政策基调，最近已是陈词滥调。但值得注意的是，与特朗普的“不可预测”不同，拜登政府的政策，相当程度是可预期的。换句话说，他的政策基调，大概率会转化为政策方向。

而1月13日的高官提名，则较为清晰地反映出，拜登政府将会沿着这个方向如何做。这一天，拜登团队发言人向媒体证实，拜登将任命库尔特·坎贝尔为美国国家安全委员会“印太事务协调员”。这项并不高调的任命，很快吸引了媒体的注意。

“亚洲沙皇”

“印太事务协调员”是个新设的职位，这也预示着拜登政府在对华外交中某些新特点。有美国媒体认为，坎贝尔将成为拜登政府里的“亚洲沙皇”，即在亚洲或印太事务中，他将被赋予极大的权力。据说拜登团队不喜欢这个表述，但实际情况不会与现实有太大出入。

据美国《福布斯》报道，坎贝尔将直接向拜登的国家安全顾问杰克·沙利文汇报工作，会被授予广泛的权力，以期把每个政府机构融入对华政策中。与坎贝尔关系甚笃的国际问题学者迈克尔·格林，把坎贝尔的任命视为拜登在亚洲政策上首个大胆行动。

格林在《外交政策》的文章中分析称，在此之前，拜登挑选的国家安全、外交团队，长项都是中东和跨大西洋关系，但坎贝尔的任命，极大地扭转了这种局面。在他看来，拜登政府将史无前例地提升印太在美国外交中的分量。

格林在文章中回忆到，2001年他担任国家安全委员会亚洲事务主任（小布什政府时期）时，负责欧洲事务的人员规模是亚洲的三倍，而他2005年离开这个岗位时，两个部门的人员规模已经相当。根据他的预测，拜登政府国安和外交团队的亚洲部门，在规模上很可能将是欧洲部门的三倍。

不仅有规模的扩大，还有规格的提升。除了“印太事务协调员”这个特别设置，拜登还新设置了白宫“中国事务资深主任”，人选是劳拉·罗森伯格。之所以说是“新设置”，是因为此前这个岗位级别是“主任”。罗森伯格曾在奥巴马政府时期的国务院和国家安全委员会任职，负责中国与朝鲜半岛事务，还曾担任安东尼·布林肯的副手。而布林肯现在是拜登政府的国务卿。

“大咖云集”，是拜登政府亚洲政策团队给外界的突出印象。但更为“突出”的是，拜登的政策团队，几乎全部来自奥巴马政府时期的“旧臣”，尽管他公开否认自己的政府是奥巴马政府的延续。至少在亚太政策上，延续的特点是显而易见的。也就是说，拜登政府亚洲政策，很大程度上将是致力于奥巴马政府的未竟事业。

拜登对坎贝尔的任命，无可争议地体现了这一点。1990年代初在克林顿政府时期担任国防部顾问（负责亚洲事务）以来，坎贝尔的外交履历几乎从未脱离过亚太。2009年至2013年，他出任奥巴马政府负责亚太事务的助理国务卿，被认为是“重返亚太”战略的主要设计者。在离任前，奥巴马还授予他美国外交界的最高荣誉“国务卿杰出服务奖”。

离开奥巴马政府当年，坎贝尔创立了咨询公司“亚洲集团”，继续专注于亚太事务。奥巴马执政末期的2016年，坎贝尔出版了《重返亚太：美国亚洲治理的未来》一书，颇有为后奥巴马政府时代外交政策指路的意味。

至少在亚太政策上，延续的特点是显而易见的。也就是说，拜登政府亚洲政策，很大程度上将是致力于奥巴马政府的未竟事业。

从2018年开始，坎贝尔每年都与人合作在美国顶级国际政治学术刊物《外交事务》上发表文章，为美国的亚洲与中国政策建言。而他的多位合著者，正是目前拜登政府中像总统国家安全顾问杰克·沙利文、埃利·拉特纳（拟任美国国防部负责印太事务的助理国防部长）这样的核心人物。不难看出，拜登外交团队，聚集的是一批理念上的“志同道合者”。

而且，从竞选期间的政策宣示来看，拜登对华外交的突出特点，将是构建统一战线。这一点，或许是拜登选择坎贝尔的重要原因。格林在上述文章中提到，在联合盟友与伙伴遏制中国崛起方面，坎贝尔是公认的最早且最重要的战略设计者。比如，坎贝尔担任助理国务卿期间，为升级美日同盟、推动日本“正常化”起到了重要作用。

“亚洲沙皇”的称号，更大的看点不在于坎贝尔会拥有多大的权力，而是拜登的对华外交将如何推进。

继承与升级

拜登政府的对华政策，将有一定的继承性。其中既包括对奥巴马政府“重返亚太”思路的继承，也包括对特朗普政府对华强硬的姿态的认同。奥巴马执政期间，从未在官方文件中把中国定位为战略竞争对手，但事实上开启了与中国的战略竞争。特朗普所做的，只是捅破了那层窗户纸，客观上为拜登升级竞争铺平了道路。

布林肯1月19日在参议院国务卿提名听证会上这样说：“毫无疑问，在所有国家中，中国对美国构成了最大挑战。”他认为，特朗普总统对中国采取强硬态度是正确的，尽管他在很多方面不赞同特朗普的做法，“但他的基本原则是对的，这对我们的外交政策很有帮助。”

坎貝尔在去年10月一次主题为《印太的未来》的学术会议上发言时认为，“特朗普政府对于亚洲的政策中，仍然有一些可取的部分值得我们记住，希望这些政策能够继续保留下去。”他尤其强调了这一点：“特朗普政府对于中国的野心进行的冷静评估，并且充分认识到这一强大政权将会长久地伴随美国而行。”

去年3月在《外交事务》上发表的阐述其外交政策的文章中，拜登对特朗普的外交几乎全盘否定。不过，他在文章中对中国的态度，与坎贝尔上述对特朗普的政策评价却惊人地相似。拜登写道，“中国是一个特殊的挑战。”“中国正通过扩大其全球影响力，推广自己的政治模式和投资未来的技术来打一场持久战。美国确实需要对中国采取强硬态度。”

拜登政策团队继承了“强硬态度”，而且还透露出时不我待的焦虑感。2019年7月，布林肯在接受美国智库哈德逊研究所的专访时说：“中国的快速崛起带来了一系列挑战已是各方共识。”“我的主要担忧在于，就中国以及我们的战略利益而言，过去三年多的事态发展事与愿违，目前中国已经比我们处于更优势的地位。”

这种焦虑感，在美国战略界也有着相当的共识。迈克尔·格林在最近的文章中写道，“尽管越来越清晰地表明，中国是全球地缘政治方面的竞争对手，而且日本、印度和澳大利亚等主要国家也希望与华盛顿合作，以恢复有利的均势，但人们普遍认为，在亚洲，美国一直在输给中国。”在他看来，这是拜登政府升级对华战略竞争的重要原因。

而且，虽然拜登政策团队不主张与中国开启美苏式冷战，但他们都认为中国是更具挑战性的对手。坎贝尔在近期的文章中提到，上个世纪，包括苏联在内，没有哪个美国的竞争对手在GDP上达到过美国的60%，但中国在2014年就迈过了这一门槛。他还指出，相比于苏联来说，中国的经济更加多元、更灵活也更复杂，已经深深地嵌入到美国经济以及世界经济体系中。

拜登及其政策团队，对特朗普最“痛心疾首”的，是他对美国盟友体系的破坏。布林肯曾说，中国将同盟体系视为美国力量的核心来源，是其所无法分享的。“不幸的是，特朗普总统的执政理念，削弱了我们的核心联盟，尤其是在亚洲地区。”他认为，应对中国崛起的挑战，团结盟友至关重要。“以经济为例，美国仅占世界GDP的25%，但如果加上我们的盟友，这个比例将会是50%或60%，对于中国而言，如此大的经济体量将是难以忽视的。”

作为主张在亚洲联合盟友应对中国崛起的“先驱”，坎贝尔在这一点上思考得更细致。他近年来发表的一系列关于外交政策文章，清晰地体现了这样的政策思路：美国必须巩固在亚洲的同盟并拓展新的伙伴关系，而且还要拉欧洲共同应对中国崛起，将对华政策嵌入到美国多层次的同盟与伙伴关系网中。

但坎贝尔并不赞同建立冷战式同盟，而是建议在贸易、科技、供应链、国际标准等领域，打造应对中国崛起的“议题同盟”。不难想象，这种将竞争精细化、具体化的做法，很可能意味着中美战略竞争的升级。从这个意义上说，拜登政府将是中国面临的更具挑战性的对手。

坎贝尔并不赞同建立冷战式同盟，而是建议在贸易、科技、供应链、国际标准等领域，打造应对中国崛起的“议题同盟”。

竞争性共存

拜登的当务之急，是应对国内失控的疫情，外交问题不会是他的政策优先。他的外交，不会像特朗普那样追求立竿见影，而是从长计议。换句话说，拜登政府的外交，将带有更加明显的战略色彩，而对华外交将是战略色彩中最浓的那一块。

坎贝尔在被任命为拜登政府“印太事务协调员”的前一天（1月12日），《外交事务》杂志上刊登了他与布鲁金斯学会学者拉什·多西合著的一篇文章。这篇题为《美国如何可以稳固亚洲秩序：一个恢复均势与合法性的战略》，把基辛格称为“战略转向”的先行者。他们指的是1970年代，尼克松政府时期，基辛格通过推动中美关系缓和，从而改變冷战中美苏势力失衡。

紧接着，他们又提到基辛格对近代史上欧洲百年和平（从拿破仑战争结束到一战爆发）的研究。言下之意是，他们认为美国的战略，应该只致力于印太的百年和平。当然，在这个过程中，如何处理中美关系是其中的关键。拜登去年5月在接受《纽约时报》专访时说，他在担任副总统期间，曾试图弄清“是否有可能与中国建立一种竞争性关系，同时避免形成争斗性、以武力为基础的关系”。

从目前的情况来看，拜登政府的对华战略竞争，不会是特朗普那样的对撞，更可能是竞争性共存。这个理念，坎贝尔与沙利文在2019年《外交事务》的文章中做了阐述。他们认为，特朗普政府在《2017年国防战略报告》中把中国定位为“战略竞争者”完全正确，但与中国竞争，美国必须保持警惕与谦逊，围绕与中国共存的目标，而不是期望颠覆它来进行。

他们给出的建议是，美国必须与盟友和伙伴一起捍卫亚洲秩序，向中国提供建设性接触的激励，同时在中国威胁秩序时进行集体惩罚。“维持秩序的均衡与合法性，需要强大的盟友与伙伴联盟，以及在一定程度上给予中国默认和接受。”

近年来，坎贝尔多次提到这样一个观点，即美国应该把竞争视为需要管理状态，而不是必须解决的问题。某种程度上说，这样的思维着眼于重塑中美关系，而且有一定的积极成分。但需要指出的是，无论是坎贝尔还是布林肯、沙利文等，他们对于中美竞争的理解都基于这样一个前提—中国的崛起威胁亚洲秩序，而这又可能直接导向美国“输不起”的心理。如此一来，竞争性共存是否有滑向冷战思维的风险？