治理现代化的新课题

赵义

近日，一个新的政府机构进入人们的视野。2月16日出版的《求是》杂志发表了一篇关于减贫的文章，署名是“中共国家乡村振兴局党组”。而在稍后播出的政论专题片《摆脱贫困》中，也有官员以国家乡村振兴局综合司司长身份出镜，其原来的身份是国务院扶贫办综合司司长。

信息很明确，国务院扶贫办这个存在了多年的办事机构，已经成为了历史，转变为一个具有相对稳定职能的国家局。在国务院组织机构分类中，这个局应当是属于国务院部委管理的国家局。根据相关行政法规，国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政機构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。

机构的变化并不让人意外。2020年，决战脱贫攻坚取得决定性胜利，历经8年，现行标准下近1亿农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽。“三农”工作的重心发生历史性转移，今后是要全面推进乡村振兴。相关机构的调整也是题中应有之意。

工作重点的变化，对治理现代化提出了新的更高的要求。

8年内让约1亿人脱贫、彻底解决绝对贫困问题，无疑体现了中国的制度优势。实现这一点，不能运用常规思路和办法，是最高领导人亲自推动和亲自指挥下，举全国之力、全党之力才达至的。目标相对可量化，层层压实责任，以一个相对明确的路线图和时间表推进工作，短时间内就聚集起巨大资源，集中力量办大事。比如，2018年开始的深度贫困地区脱贫攻坚，在中央的动员下，累计投入各类资金就超过3400亿元。

而乡村振兴是一项影响因素更为复杂、耗时会更长的历史任务。简而言之，可以说乡村振兴是要解决相对贫困。它是十九届五中全会提出的实质性推进共同富裕的重要部分。从某种意义上说，中国现在面临的三大差距—地区差距、城乡差距、收入差距，地区差距和收入差距也主要体现在城乡差距。因此，通过乡村振兴、缩小城乡差距，是中国奔向共同富裕的战略行动。

脱贫攻坚当中好的工作机制和办法，在乡村振兴中会延续下来，比如“中央统筹、省市负责、市县抓落实”的工作机制，这是乡村振兴获得政策支持、资源投入等的体制基础。脱贫攻坚也是治理体系和治理能力的一次大提升，为推动治理现代化提供了新鲜经验。比如精准统计，精准识别贫困人口是精准扶贫的前提，2014年曾经组织80万基层干部进村入户识别贫困人口，2015年又动员200万人“回头看”，补录贫困人口807万，剔除识别不准人口929万。此前，我们只知道一个贫困人口的总数，但具体到人到户是谁，就不甚清楚了。

在精准识别贫困人口过程中，出现过来自基层的首创，比如贵州省威宁县迤那镇的“四看法”：一看房，二看粮，三看劳动力强不强，四看家中有没有读书郎。“四看法”被习近平总书记评价为“在实践中管用，是一个创造”。

这其实反映出中国和中国农村的一个基本国情，就是各地实在是千差万别。即使在脱贫攻坚这样时间较短的、自上而下高强度推进的社会工程中，也必须得借助基层智慧来因地制宜，实现治理的精准化。这是一个很重要的启发。

乡村振兴所需要的“因地制宜”会更加凸显，因为乡村振兴本质上是要实现内生型发展，广大农村的资源禀赋等差别又很大。如果仅仅靠基于行政体系的垂直治理，以及自上而下的资源分配模式，容易沦为只是“输血”而不是“造血”。

这就需要引入“合作治理”的理念。简单地说，合作治理就是政府、民众和第三部门多方协作共治。从国际上看，无论是德国还是日本的乡村振兴实践，都曾经通过“合作治理”来化解垂直治理模式的行政困境，比如公共资源浪费、下放资源与乡村发展意愿和能力的错配等。

合作治理实际上是政府的资源分配方式的深刻变革。如果结合中国共产党善于发动和组织群众的独特优势，那么乡村振兴就将获得极大的内生动力。千差万别，因地制宜，然后百花齐放。

治理现代化是中国全面深化改革的根本目标。推动治理现代化，凌空蹈虚没有用，必须是在解决实际问题中不断达至新的境界。乡村振兴要求治理变革，反过来也为治理变革提供了广阔的舞台。