开发区基础设施运用PPP模式存在的问题及对策

王铜璐

摘要：开发区是经济建设改革工作中的排头兵，大力发展开发区基础设施建设及公共服务领域，优化营商环境，形成产业化集聚效应，成为开发区发展的必然趋势。传统的政府投资方式有一定的局限性，PPP模式的发展为基础设施建设带来了新的方向。近年来，PPP模式在我国得到了广泛运用，但还是存在诸多问题。基于此，文章分析了当前PPP模式所存在的缺乏统一政策、政府认识不足、多方主体存在合作冲突、融资难度大、缺乏专业化机构和人才等问题，从建立完善的政策体制、提高政府认识、平衡合作与冲突、创造良好的融资环境、重视对人才的培养等方面提出对策。

关键词：开发区;基础设施;PPP模式

当前，大力发展开发区基础设施建设及公共服务领域，优化营商环境，形成产业化集聚效应，成为开发区发展的必然趋势。然而，近年来单纯靠政府为主体的传统投资模式在基础设施建设方面优势越来越不明显。一方面，政府作为建设主体，靠发行地方政府债来获取资金，给政府带来了巨大的债务压力。另一方面，传统的建筑行业市场过度饱和，施工毛利润的下降不能吸引工程建造商的眼球，导致市场空间缩小。开发区面临经济发展与资金瓶颈的双重压力，创新投资管理形式势在必行。2017年1月19日，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）明确指出，鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，为园区建设指明了方向。

一、PPP模式简述

PPP（Public-Private Partnership）模式即政府与社会资本合作模式，以实现平等互利、合作共赢、风险共担的局面。社会资本承载着融资、建设、运营维护的功能，而政府的身份不仅仅是PPP项目的领导者，也是PPP项目的监督者、合作者。二者发挥各自的优势，通过科学的风险分担机制，可以将公共产品供给过程中出现的不同风险，以“谁最有控制能力谁去承担”的角度出发，从而降低风险的发生几率。PPP模式运用到基础设施、公共服务等领域，不仅仅是一种新的融资模式，更是政府职能转变、财政体制改革的重要体现。

二、开发区基础设施运用PPP模式产生的问题

（一）政策缺乏统一性

目前关于PPP模式的法律法规尚不完善，立法位阶较低。而PPP模式涉及发改委、财政部、住建部、交通部等部委之间的协调，流程比较复杂，涉及行业较多，对于PPP的理解会有所不同。比如，项目公司分包这一行为，由于缺乏PPP项目立法，需要结合《合同法》、《政府采购法》、《招标投标法》来共同研究这一行为的法律依据，定位再去实施。再如，财政部印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》中提到，政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。但是，在项目公司申请银行贷款方面，银行对项目收益的条件提出明确要求，项目使用者付费及政府付费获得的收入全额覆盖贷款本息。因此，在实行全生命周期绩效管理的情况下，针对收入全额覆盖贷款本息的要求，还需要国家出台PPP模式贷款的具体政策。

（二）政府对PPP模式认识不足

政府大力建设基础设施，快速上项目，为获得资金支持，缓解当地政府资金压力，将PPP模式当做一种简单的融资手段，为后期实施埋下了一定的隐患。表现在：一是项目识别、准备阶段工作不到位。在开发区基础设施建设中，选取的一些项目缺乏经济效益，不按规定进行“两个论证”或包装过于粗糙，造成后期阶段难以为继。比如在付费方式的选择上，为缺乏付费来源保障的项目打捆、包装成少量使用者付费的项目，实际上增加了地方政府支出压力。二是项目采购阶段工作不规范。有些项目招标环节存在硬伤，选取的社会资本大多是建筑工程行业内企业，一直以来对施工建设方面轻车熟路，从中获取建设利润，而融资主体能力差、运营方面没有太多经验。这几乎把PPP招标做成了BT招标，项目难以实施下去，甚至会增加地方政府债务，事与愿违。

（三）多方主体存在合作冲突问题

在PPP模式中，政府与社会资本的关系一直强调“平等”二字，然而在传统的基建模式中政府包揽，在项目立项、规划等方面，形成了固化的行业运作思路和习惯，一时间很难与企业建立平等的合作模式。政府善于运用行政手段协调项目参与各方的分歧，保证项目管理的合法性。但是，一些社会资本往往从商业的角度考虑问题，更加关注权衡成本与收益的配比。二者在合作过程中会因管理与思维方式不同产生冲突，给项目实施带来不小的风险。此外，由于PPP项目长期性特点，项目各方又参与众多，在未来很长时间内难以预料，可能会因当时合同制定不完备或其他原因，导致各方利益冲突出现，严重情况下甚至导致项目终止。

（四）项目融资难度大

PPP模式投资量大，融资需求量大，融资成功与否关乎一个项目能否最终成功落地。目前融资难度大的原因有多种：一是项目自身能力较弱，由于前期被包装粗糙、急于入库导致整体质量差，难以达到项目预期收益。二是县区级政府信用不足、财力有限、宣传不到位。三是传统的投资方式与PPP项目的投资方式期限错配问题明显，传统投资方式已经不能满足当前PPP项目需求。此外，部分金融机构理念尚未转变，专业能力較弱，项目公司融资无望，融资难度大成为社会资本方坚持做好做强PPP项目的拦路虎。

（五）专业化机构和专业人才匮乏

无论是政府还是社会资本，人才的储备至关重要。一些项目就是因为编制人员和参与主体专业能力不足，设计的可行性研究报告、实施方案及合同等文件过于粗糙，再加上市场物价上涨的风险，导致评审通过的投资金额超过拟定金额（简称预算超概算），造成建设资金短缺的后果，引发项目退库风险。如果新的财政承受能力论证不符合政府公共预算支出10%红线要求，导致项目终止。还有的项目缺乏运营方面的专业人才，对项目本身的运营过程缺乏知识储备与管理经验，影响公众产品的质量、损坏公众利益。

三、开发区基础设施运用PPP模式采取的优化对策

（一）建立完善的政策体制

PPP项目各参与方依托项目合同共同成长，健全的法律法规是PPP项目有效实施的环境保障。一是理清目前出台的PPP政策之间的关系，在资格预审、项目选定方式、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、争议解决等方面做出明确规定，解决原有法律之间的矛盾冲突，建立统一的高层次、高位阶立法。二是针对新基建市场的冉冉升起，要制定符合当前国情及市场环节需要的法律法规。规范推动PPP引入私人资本，对信息类新基建给与专项配套政策支持，注意科学规划和分步实施，为开发区经济发展注入新的动力。

（二）提高政府认识

政府要提高认识，明确PPP模式是政府转变工作观念，利用市场机制分配风险，以促进市场供给侧结构性改革。一是加强项目前期预审管理，选取优质项目。政府需要充分了解和准确界定项目情况，审慎决定PPP项目的交易结构、投融资成本及风险边界等，提高物有所值评估准确度，以便吸引到高水平的社会资本。二是明确政府职责，强化合作精神。PPP项目体量大、涉及政策梳理范围广。政府各部门之间要协调配合，按照相关政策协助项目公司获得相关许可或批准，并及时有效地处理项目实施过程中土地划拨、供水供电等配套设施、项目场地周边环境等出现的问题。

（三）平衡合作与冲突之间的关系

要建立处理纠纷的协调机制，官民共同谋事，协调好这一关系是PPP项目成功落地的关键点。为处理合作过程中产生的矛盾纠纷，建议两方各选取代表共同建立一个项目协调委员会来解决问题与争议，尽可能避免再谈判风险甚至仲裁、诉讼。还要建立面临风险的评估机制与应对机制，贯穿于建设、融资以及运营过程。要深入研究项目风险结构，从项目类别、项目阶段、层次等不同角度去详细划分风险类别，将风险成本降到最低。例如：公共政策及法律法规变化风险、国有化风险、政府支付风险、审批风险由政府方来承担;金融风险、融资风险、建设风险、运营风险由项目公司来承担;不可抗力的自然风险由保险公司来承担;通货膨胀风险可以由政府方和项目公司共同承担，以达到降低或分散风险的目的。

（四）创造良好的融资环境

融资成功不仅仅与筛选的优质项目有关，还与良好的融资环境、宽广的融资渠道密不可分。创造良好的融资环境需要政府金融配套政策来支持，建立符合开发区建设的投融资体系;还需要政府在完善流程手续的同时，提高办事效率;更需要政府利用行政手段加大对PPP项目的宣传力度，协助社会资本融资成功。另外，融资需要多元化，通过提高金融机构及政府官员的专业能力，深入分析PPP项目自身特点，从PPP项目基金、PPP项目专项债、资产证券化、资产支持票据等多种融资工具中选取最适合的，并贯穿于整个项目生命周期。

（五）重视对专业人才的培养

PPP项目历时时间长、投资额大、要求稳定的投资回报，这些特点决定了对专业人才的迫切需要。因此，从政府相关部门如住建、交通、水务、国土、投资等部门中挑选人才共同建立专业的PPP研究团队，立在培养创新型、复合型、协作型人才;此外，还需引进国外先进管理技术及运营经验，近年来国家大力支持民资和外资企业作为社会资本参与进入公共服务与基础设施领域，外来人才的涌入为市场化体制改革注入了新的活力。

四、结语

开发区是对外开放的重要窗口和集约发展的示范区，是推动一个地区经济快速发展的主要引擎与增长极。其发展的快慢直接关系到当地经济发展的速度、质量、水平。基础设施及配套服务功能是开发区全力打造的硬件建设，能够以更高的标准吸引区外企业入驻。PPP模式的应用为各地开发区基础设施建设注入了新鲜血液，将政府与社会资本的优势结合，实现资源的优化配置，相信在以后的发展道路中会逐渐趋于科学化、规范化。

参考文献：

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[2]余逢伯.新常态下PPP模式的机遇、挑战与对策[J].金融论坛，2015，20（08）：75-80.

[3]张惠.民间资本参与PPP项目面临的障碍与对策[J].南方金融，2016（10）：79-83.

（作者单位：河北黄骅经济开发区管理委员会）