新型政商关系形成的动力机制研究——基于我国A股上市公司省级面板数据

杨兰品，苏珊

(武汉理工大学 经济学院，湖北 武汉 430070)

一、引 言

政商关系涉及政府与市场、政府与企业以及官员与企业家之间的多重关系，其状况和质量如何直接影响经济运行效率和质量，甚至整个社会公平正义目标的实现。在中国特色社会主义建设的新时期，习近平总书记提出构建“亲”“清”新型政商关系，不仅廓清了政商关系的内涵和标尺，更为构建新型政商关系指明了方向。然而，如何有效实现亲清目标、有哪些因素影响新型政商关系的形成，新型政商关系形成的内在逻辑和机理如何，还需对这些问题作更加系统、深入的研究和探讨。

近些年来，国内外学术界关于政商关系的研究相当活跃，并取得大量研究成果。这些研究主要集中在政商关系概念研究、发展历史、成因对策研究和效应分析等方面。首先，政商关系复杂且在不同的历史时期具有明显的不同特征[1]。自古以来，政商关系一直被认为是一种涉及政治与经济、政府与企业以及公共与私有的复合结构网络[2]，从古代的重农抑商到官督商办企业再到我国改革开放经济体制的转轨[3]，政府与企业的关系网络经历了多次重建。中华人民共和国成立后，以“政”主导的政商关系使企业失去了经营自主权，因而企业在生产过程中缺乏积极性，影响了生产力的发展[4]。改革开放后，学术界对于两者关系如何转变存在较多分歧。有学者认为，市场关系中依然以政府为主导；也有学者认为，在当前市场经济环境中，政商关系由“一边倒”向互助合作转变，政商关系更多体现为政府与企业围绕各自利益形成的博弈主体之间的关系。其次，影响政商关系状况和质量的主要因素是政府权力及其使用范围。随着时代的发展，学者逐渐从宏观、中观以及微观角度对政治与经济、政府与企业以及官员与企业家等进行多维度分析[5]，认为政商关系扭曲的主要原因在于“政府的作用力大于市场的主导力”[6]，不少企业积极与政府和官员建立联系，就是为了在发展中得到支持，并且在与其他企业的竞争中率先占据优势，这些行为无疑会破坏市场公平竞争的环境[7]。如果政府权力过大，公权力大量介入，对市场经济活动和私有产权保护干预和管制过多，就会阻碍市场机制作用的有效发挥，还会导致权力寻租和腐败行为，为部分具有特权的企业创新制造获得超额收入的机会[8]。再次，新型政商关系构建的重点在于法治建设。加快建设法治政府、明确官商交往规矩和构建新型政商文化[9-10]，以及从政府、企业、行业协会商会等诸多层面着手制定权力清单，遏制公权力的无界运行，进而在根本上杜绝畸形政商关系的形成[11-12]。在新的历史条件下，需要通过法律手段使过去模糊的政商行为清晰化。在规则制定过程中，需考虑政治经济的平衡点，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。最后，企业应该放弃通过寻租获得的短期利益转而追求以资本积累的方式获得长期利益，并且利用行业协会的力量与政府多沟通，摆脱旧的不健康的营商环境的影响。

目前，学术界关于政商关系的研究大多集中在历史演变、发展状况与重建的理论研究等方面，且方法以文献研究与比较分析居多，而在实证研究中也仅将政商关系作为影响因素衡量其对企业的影响结果，极少将政商关系作为核心被解释变量进行动因分析，也缺乏对外因的实证分析研究。这些为笔者提供了研究空间。基于此，笔者拟采用上市公司省级面板数据探究政商关系的可能影响因素，在已有研究基础上进行更加深入的拓展，以期通过理论分析，详细阐述政商关系的内在逻辑与形成机理，为深入研究新型政商关系提供理论基础；通过确立促进政商关系改善的主要动因，分析受区域影响的动因变化及进行实证检验，为新型政商关系重建研究提供新的视角。

二、新型政商关系的形成机理与影响因素

(一)新型政商关系的形成机理

政商关系具有多层次性、多维度性和复杂性。从主体上看，“政”主要有中央政府、地方政府、各不同级别的政府部门以及其中的官员。它们之间在根本利益上具有一致性，在具体利益上又有竞争性和相互博弈关系。“商”主要有国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业等。这些企业有很大区别，而且各类企业与各自层级的“政”的关系也很不同。在不同条件下和不同时期，政商关系具有明显的不同特征和体现。比如在政商之间，有亲而不清、不亲不清、清而不亲、既亲又清等关系。良好健康的政商关系，是指政府和企业之间既亲又清的表现。“亲”体现在政府为企业提供优质高效的服务，为企业提供公平竞争的市场环境，无事不扰，有求必应，尊重企业各项权利。而企业，则应积极承担社会责任和参政议政。“清”是指政府依法行政，公正、公平、公开、透明，严格执行责任清单；而企业则要遵纪守法、公平参与市场竞争，为社会贡献合格优质的产品和服务。

政商关系质量和状况如何，是由外在因素和政商主要主体之间的利益关系以及行为博弈所决定的。外在各种因素的变化促使政商之间的利益关系和博弈行为发生变化，进而政商关系发生变化和演进。新型政商关系的形成在于外部主要影响因素发生变化，促使政商关系内部各主要主体之间原有的平衡关系发生变化，甚至被打破，政商关系中各主要主体基于各自的利益诉求和价值目标，及时和相应地调整各自的决策和行为，使新的条件下相互之间的矛盾得以解决，新的关系得以形成的过程。

如图1所示，在经济运行过程中，政府为市场的有序和公平运行提供制度保障，市场通过价格和竞争机制实现资源的有效配置及引导企业生产经营，企业在市场中获取各种生产要素并进行竞争和合作，最终达到政府绩效、企业经营绩效和社会公共绩效的最大化，从而促进政商和谐，形成良性运转、完善及安全的政商关系模式。然而，在现实中，这种各方面效用最大化的政商关系并不总是存在。比如，政府和企业各自的信息公开透明和对称程度会影响政府和企业各自的行为和决策，在信息质量较低的情况下，双方的关系必然难亲难清，而信息质量和技术进步状况有直接的关系。再如，在市场化程度较低的情况下，企业会忽视市场和创新，更侧重于“找市长”，甚至产生寻租和腐败，这样，就不可能有健康的政商关系。

图1 政商关系模式

(二)促进政商关系优化的主要因素

根据以往研究[13]，制度变迁、技术进步、市场化程度、政府间竞争、政治权利转移与国际化程度等都不同程度地促进政商关系的演变，笔者拟从以下三个方面展开分析。

1.制度变迁与政商关系

若现有制度不满足经济社会发展需求，就会发生制度变迁，主要包括新政策的颁布、意识形态的转变等。制度的完善有利于社会资源得到更高效的配置，促使企业更加高效地将生产经营运行状况反馈给市场，政府通过市场发出的信号摒弃对企业放任不管的行为，转而给予正确理性的指导性管理，为企业创造公平竞争的市场环境[14-16]。

经济社会早期，网络科学技术发展不完善时，市场透明度较低，通过“黑匣子”赢取更多先行机会是企业获取信息的捷径。此时，政府官员利用自身便利，通过不正当渠道向寻租企业提供更多的有利信息，增加市场竞争力。这种需要付出成本代价得到的信息互换，增加了双方信息披露难度，企业需要对公开信息加以掩饰，在披露公司财务报表时避免与政府往来相关数据的公开，增加交易成本，从而对企业生产造成极大负面影响。党的十八大以来，一系列反腐政策措施的颁布，使得政府廉洁程度得到有效改善，逐渐向“清”转变；“放管服”改革、营商环境的重建、信息化程度的提高以及电子政务的推广等使得政府权力得到有效控制。这些政策措施有利于避免寻租活动的发生，可使企业通过公平正当的方式和途径获取市场信息，有效降低生产成本，并通过增加生产投入获得更多收益；同时，对当地政府取得政绩有促进作用，政商关系最终能为辖区居民和企业带来更高的福利，在市场中形成良性循环及正外部性影响。根据上述分析，提出以下研究假设：

H1：制度变迁与政策的实施对政商关系改善有促进作用，即与政商关系强度呈正相关关系。

2.政府间竞争与政商关系

地方政府间竞争被理解为财政分权的产物[17]，其实质是财政资源的运用与支配能力的竞争。无论是发展中国家还是发达国家，政府之间的竞争程度都会对当地企业的发展带来一定程度的影响。地方政府主要以辖区企业的管理能力、辖区经济的发展以及政绩的提升为重要评比标准，在各省份之间形成竞争。

一直以来，中央政府以优化产业结构、提高产业集中度以及增强核心竞争力为国家战略目标，地方政府以辖区政绩提升为目标。在以GDP为导向的地方政绩考核时期，市场制度与法律监督不尽完善，而地方政府往往通过与企业建立不正当关系来实现辖区经济发展和效益最大化，导致各地方政府在采购审批、要素壁垒、市场分割等方面展开竞争，严重阻碍了资源、要素和人才的流动。企业能否通过政治行为与政治策略两种途径处理好政商关系，成为决定企业处于权力优劣势的关键[18-19]。在资源共享日益完善以及经济高效发展的新时期，地方政府以财政收入、声誉威望、辖区经济发展等为目标。为了顺利开展招商引资、优化营商环境等，地方政府就必须创造条件充分发挥企业的作用，给予其更大的发挥空间，减少监管，提高服务质量。此时，政府间竞争更多倾向于职能的转变。毫无疑问，地方政府竞争有助于公共物品供给的改善，在新型政商关系的形成时期，政府服务质量提高与政务公开效率提升，使得受益的辖区企业用积极承担社会责任、照章纳税、遵纪守法等方式反馈政府，为其创造好的声誉，与政府的关系向“亲”“清”方向发展。由此可以推断，地方政府间竞争成为驱动政商关系转变的外部因素。根据上述分析，提出以下研究假设：

H2：地方政府间竞争对政商关系改善有促进作用，即与政商关系强度呈负相关关系。

3.市场化程度与政商关系

市场化是我国从计划经济向市场化逐渐转化的过程。伴随着体制的转变，政府与企业之间的关系会直接对企业在市场中的竞争优势带来影响。一方面，企业期望赢得政府在资源配置中的偏向；另一方面，地方企业的发展也标志着地方经济水平的提升，企业成为衡量地方政府官员晋升标准的重要参与者，因而政府与企业之间很容易形成利益联盟[20]。

在市场化程度较低的政商关系中，政府对企业的服务边界模糊，造成公权私用与企业寻租现象的泛滥，导致官商勾结现象严重。此时，企业产权不明晰且过于单一化，企业的管理权掌握在地方政府手中，无自主权与独立性，企业创新程度不足导致发展受限。在构建新型政商关系的理念提出之后，法治环境向好，各种资源通过市场进行配置。对政府而言，市场化程度的提高划清了政府与市场的边界，使政府职能发生转变，政府由前期的掌管企业转向引导企业，提高了公共服务效率与质量，使得市场健康有序发展。对企业而言，其通过市场竞争获得利润，在提高资源共享效率的基础上更加注重创新，使生产经营向规模报酬递增的阶段演进，减少寻租等不正当途径，也使企业的市场交易行为向正规化方向发展。这些转变不仅增强了企业在市场中的主体地位，同时促进了政商关系向“亲”“清”的方向发展[21]。根据上述分析，提出以下研究假设：

H3：市场化程度对政商关系有促进作用，即与政商关系强度呈负相关关系。

三、研究设计

(一)样本选择与数据来源

2012年，党的第十八次全国代表大会选举产生了新一届中央领导集体。2012年12月4日，十八届中央政治局会议审议通过《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，之后，中央密集出台多个反腐倡廉文件。因此，笔者以2012年为界，衡量制度变迁对政商关系的影响，以确保样本前后的数量均衡。本文数据来源于CSMAR数据库、WIND数据库、各省人民检察院官网工作报告以及樊纲等编著的《中国市场化指数》，选取上市公司中全部A股2008至2017年数据。为减少异常值对模型结果的影响，对所有连续变量在首尾1%水平进行了Winsorize处理，剔除上市年限在三年以下的公司，同时剔除金融行业数据，最终共整理搜集到2 712家企业样本。本文基于我国28个省级行政区的平衡面板数据进行实证分析。

(二)变量定义

1.被解释变量

选取政商关系强度(PC)为被解释变量。根据以往研究，对政商关系有以下几种衡量标准：(1)如果企业高管在政府中工作，或兼任人大代表和政协委员等职务，则认为其具有政商关系；(2)采用0～1变量衡量法，但该方法存在一定局限性，只能衡量政商关系是否存在却不能衡量政商关系的强弱；(3)以董事长是否具有政治关联作为政商关系的衡量标准，并将该比重按照分值高低进行分组，认为分值最高的一组具有政商关系(赋值为1)，最低的一组不具有政商关系(赋值为0)。经综合比较，为弥补之前研究普遍使用虚拟变量方法的缺陷，将高管中具有政治关系的人数占该企业高管总人数的比例作为衡量政商关系的标准[22]。政商关系指标越大，表示政商关系强度越强，政府与企业扭曲程度越严重。政商关系强度(PC)是在国泰安数据库中的公司治理结构研究数据库搜集数据，并通过手动筛选计算后得到。

2.解释变量

(1)制度变迁(corrupt)

社会不断向前发展，制度起到一定的推动作用。在以经济增长为政绩考核重要指标的情况下，具有一定权力的政府官员会利用掌握的关系来助力地区经济增长，制度的变迁改变政治经济环境，对新政策的颁布也有促进作用。反腐以来，地方政府与企业之间以及政府官员与企业高管之间的联系发生一定程度的改变，但在我国经济体制改革过程中，计划经济转轨越不彻底的地区，政商关系扭曲程度越高。因此，笔者将贪污渎职官员查处比例作为腐败程度指标，进而衡量制度变迁对政商关系的影响。

(2)政府间竞争(competition)

大部分文献采用财政支出衡量该解释变量，指标越大，说明地方政府为吸引要素流入所做贡献越大。财政支出在一定程度上反映了地方政府对于公共服务与基建投资方面的态度，一般情况下会将财政支出取自然对数作为竞争的具体指标进行衡量。根据以往研究经验，笔者利用地方财政支出占全国财政支出的比例来衡量政府间竞争，并进行实证检验，将该地区增值税税收与该地区总税收的比值(即增值税比例)作为替代指标进行稳健性检验。

(3)市场化程度(index)

已有研究通常采取樊纲等编制的“中国市场化指数”五个指标的主成分分析法合成值作为市场化进程的指标，笔者利用总评分进行模型实证分析，将五个成分之一的“市场中介组织的发育和法律制度环境评分”作为市场化进程的替代指标进行稳健性检验。数据来源为樊纲等编著的《中国市场化指数》。

3.控制变量

根据已有文献，选取以下指标作为控制变量。(1)id:独立董事比例，即独立董事人数除以董事会总人数。独立董事如何发挥治理作用以及治理程度的强弱将直接影响公司高管的变更情况。(2)lev:资产负债率，变更前年底的总负债除以总资产。(3)growth:企业成长性，采用营业收入增长率进行衡量。(4)age:上市公司年龄，上市公司年龄加1后取自然对数。(5)hold:第一大股东持股比例。公司经营状况与大股东自身利益密切相关，持股数量越多，表明对公司的监管越强，对公司高管的约束也就越强。该数据通过国泰安数据库手动搜集整理得到。(6)size:企业规模，采用企业总资产的自然对数进行衡量。规模越大，高管变更的影响与成本也就越大，在短时间内企业高管更替难度就会提高，因而降低变更频率。(7)year:年份。(8)ind:行业。

主要变量及其解释如表1所示。

表1 模型变量解析

(三)模型设定

为验证上述假设，建立如下实证模型对政商关系的影响因素进行分析，即

PC=β0+β1corrupt+β2competition+β3index+β4id+β5lev+
β6size+β7hold+β8age+β9growth+∑year+ε

(1)

式中，β0～β9表示各变量对政商关系的影响系数，ε为随机干扰项。因为本文所选取数据为上市公司数据，所以在模型中将企业微观特征作为控制变量。

四、实证结果分析

(一)变量描述性分析

表2 所示为全样本描述性统计。由表2可见，PC表示政商关系强度，其中位数与均值较低，说明样本企业的平均政商关系强度较低，极差相对于解释变量而言较大，意味着不同企业之间政商关系强度差距较大。解释变量corrupt表示制度变迁，其中标准差与最大和最小值较为相近，原因在于查处官员相对于官员总数而言，数量极少，因此用比例表示的数值显示较为集中。index表示市场化指数，其中极值较大，西藏地区因地域差异评分为负，但均值较高，说明除西藏地区以外其他各地区市场化程度的整体水平较高，市场化进程高的地区占样本比例较大。

表2 全样本描述性统计

表3所示为主要变量之间的相关性分析检验，被解释变量PC与解释变量corrupt之间系数为正，按照前文假设，选取的官员查处比例指标与政商关系强度呈反向关系，初步说明腐败程度越深，该地区政商关系越扭曲。competition和index与PC负相关，初步推断政府间竞争越激烈，市场化程度越高，则该地区政商关系强度越弱，即政商关系有所改善。由表3可见，主要解释变量之间相关系数小于0.1，说明主要解释变量之间相关关系较弱，故不存在多重共线性。

表3 主要变量间自相关性检验

(二)制度变迁、政府间竞争、市场化程度与政商关系的实证结果分析

由表4可以看出，制度变迁与政商关系强度呈正相关性。由于制度变迁选取贪污渎职案件比例来表示，指标越高表示腐败程度越强，与被解释变量之间的关系可以理解为腐败程度越高，政商关系越扭曲。反腐前PC与corrupt和conpetition的系数分别为-1.480 6和-0.05，结果并不显著，说明反腐前两个解释变量对政商关系的影响作用不明显。但在反腐之后，三个解释变量的回归结果均为1%水平上显著，说明反腐确实促进了政商关系的改善。由回归系数可以看出，腐败程度与政商关系强度呈反方向变动。当企业试图通过政商关系的腐败来进行生产经营时，政策前后产生正、负两种效应的对冲作用，部分变量的回归系数不显著，说明制度因素在一定程度上对政商关系有影响，即可以认为，政商关系强度越小，具有政治背景的高管占比越少，政府与企业关系越向“清”的方向发展。有效实施制度变迁及颁布相关政策对改善政商关系强度有促进作用，由此可以验证假设1成立。

表4 按时间划分的政商关系强度回归结果

在全样本回归结果中，政府间竞争与政商关系强度呈负相关关系，说明政府间竞争的激烈程度可以有效控制资源配置效率，从而影响政府与企业的行为决策。表4中回归结果说明政府间竞争越激烈，政府服务质量改善越明显。主要原因在于，一方面，政府将支出用于优质资源的引入等方面，从而减少与企业的“暗箱操作”行为，提高了供应公共物品的竞争能力，更多地满足了公众需求，使辖区内经济得到快速发展，进而向“清”转变；另一方面，政府提高服务质量，公开政务工作，同时对辖区内企业进行保护，促进政府逐渐向“亲”转变。因此，政府间竞争可以有效促进政商关系的良性发展，由此可以验证假设2成立。

可以从以下视角理解市场化程度对政商关系的影响：在市场化进程中，中国政府与企业的关系转变与经济体制改革转轨同步进行，从原有的计划经济体制下的“父子关系”向现代市场经济体制下的“合作共赢关系”转化。而这种转变将计划与市场、历史与现实、传统与现代、发展与稳定等有机结合在一起。也正因如此，政府与企业的关系在制度变迁过程中经历了反复博弈，最终实现体制内与体制外的结合，向市场经济演变。表4所示的回归结果显示，市场化程度与政商关系强度呈负相关关系。也就是说，市场化程度越高，政府与企业之间关系越良好；市场化程度较低，地区政府的干预导致企业经营效率的提升有极大不确定性，企业因此担负较高的支付成本；而市场化程度的提升大大改善了政府对企业的干预，具有较少的政治背景官员数体现为更“清白”的政商关系。因此，市场化进程对于政商关系的发展与改善具有一定影响，由此可以验证假设3成立。

(三)地区划分异质性的回归分析

受各地区经济发展状况的影响，市场化程度、法治环境、政商关系等都会存在一定差异，导致各因素对于政商关系的影响产生异质性。据以往文献研究，由于上市公司分布在较发达地区者居多，为确保样本数据的均匀分布，将地区按照东部、中部和西部进行划分。

为研究不同地区政商关系的异质性，对实证模型进行回归处理，多元回归结果如表5所示。

表5 按地区划分的政商关系强度回归结果

由表5可以看出，制度因素与政府间竞争受地区影响严重，影响效果由东部向西部逐渐削弱。原因在于不同地区的发展水平存在差异，在科技设备、人才引进与输出的过程中，政府对企业行为的成本支付能力不同，导致各地区在政策实施过程与吸引人才、引进设备等方面资源配置效率分布不均。东部发达地区政策实施较为彻底，且国家对于沿海地区给予大量优惠政策，例如反腐倡廉很大程度上减少了当地政府官员的吃喝费用、高管职务消费、招待费用等，对有限的资源进行了最大化配置和利用，从而有效促进了当地的经济发展。深究其原因，主要在于不同地区在制度演进上的差异，即改革开放结合了东部地区原有的商品经济意识，使之与市场经济发展与变革相适应，转轨效率更高。西部地区的地理位置及环境差异，使其在吸引科技资源和创新人才方面存在劣势，在政府竞争中处于不利地位，其在政策实施过程以及政府服务水平提升方面较为落后，因此，指标回归结果不显著，系数有所差异。

(四)稳健性检验

以政商关系强度为主要被解释变量衡量制度因素、政府间竞争与市场化进程是否对政商关系的改善有影响作用。前面采用回归分析对假设作了验证，并采用回归模型对所有数据做了上下1%水平的Winsorize处理。为了检验研究结论的可靠性，笔者又做了以下稳健性检验：将上文所有模型中的解释变量competition更替为competition1，即用地区增值税比例替换地方财政支出比例。由于地方财政支出与增值税数据在初步拟合上呈反比关系，进行稳健性检验时该指标符号为正；将index更替为law(市场中介组织的发育和法律制度环境指数)，数据来源于各省份统计年鉴与市场化指数中“市场中介组织的发育和法律制度环境指数”。回归结果表明，制度因素、政府间竞争和市场化程度能够影响政商关系，稳健性检验模型的回归系数符号(除competition1外)与显著性都与前文相似，所以本文结论具有一定稳健性。

五、结论与政策建议

与以往研究不同，笔者没有将视角定位于政商关系的效应分析，而是从动力机制的视角研究政商关系的影响因素。研究发现，各因素对于政商关系均存在显著影响。制度变迁、政府间竞争和市场化程度对政商关系的改善都具有显著的正向影响。进一步研究发现，各影响因素呈现出明显的区域异质性与行业异质性，在地区当中影响效果由东向西逐渐减弱。在政策的实施以及市场化程度不断增强的过程中，不同地区存在效应的差异性。在政策实施前，地区干预程度高的地方政商关系强度大；在政策实施后，地方政商关系强度有所改善。

基于上述结论，针对我国政商关系的改善与重建提出以下政策建议：

第一，以法治化政府和职能转变为重点推进地区制度环境协调发展。要建立并推行权力问责制度，以避免政府公权力的介入导致企业自主经营受到抑制的现象。中央政府加强对地方政府的严格监管，从源头上防止腐败行为的发生，避免地方保护行为，增强法制监管效率。同时，应采取因地制宜的措施协调发展各地区经济，逐渐优化中西部地区政府的服务质量，促进政府职能的转变。

第二，促进政府间公平合理竞争。在市场中建立地方政府竞争的“亲清锦标赛”，适当增加各地政府间的东西交流与交叉监管，引导竞争向良性发展。不同地区因地制宜制定监管措施，同时，各地政府定期相互抽查工作，从而形成政府间的制约机制，提高管制效率，保障政府的清廉程度，使政府间竞争公平公开化、考核机制差异化且多元化发展，从而提高资源配置效率。

第三，加快市场化进程。相关部门通过完善相关法律法规等方式，提高资源配置和利用效率，健全市场体制，保证健康有序发展，避免寻租行为导致政商关系的扭曲。同时，应加强政府与企业市场信息资源共建共享，组织调动政府人员对市场资源进行开发调研活动，调整信息技术和优化公共管理服务，使政府和企业之间实现部分资源共享，充分实现各自效用最大化，达到市场双方共赢状态。