加强行政事业单位预算绩效管理的思考

常征

国家在2018年出台了关于全面实施预算绩效管理的意见，意见中提出争取在三到五年内基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。但现实中，大部分行政事业单位在预算绩效管理过程中仍存在一些有待改进的突出问题，迫切需要完善预算绩效管理体系，以适应新时期全面深化改革的要求。

一、行政事业单位预算绩效管理的概念及作用

绩效一般是指效率和效能。对于行政事业单位来讲，预算绩效管理是指行政事业单位在部门预算编制、执行、监督和决算的过程中，充分运用绩效的理念和方法，最终实现高效运用财政资金、提高公共服务供给质量等工作目标的管理体系。具体包括预算绩效的目标制定、执行、评价、结果运用四个方面，这四个方面互相联系、彼此强化。例如：只有制定目标，执行才有方向性，而执行的结果需要进行评价才能知道优劣，评价的结果又直接影响了下一次目标的制定。现阶段，大部分行政事业单位预算绩效管理尚处于起步阶段，缺乏管理经验，但都面临着以下几个方面的压力，迫切需要提高预算绩效管理水平。第一，从法律层面来讲，全面推进预算绩效管理是建立现代财政制度的一项重要内容，是深化预算管理制度改革的现实需要，是行政事业单位严格落实新《预算法》规定的必要措施。新《预算法》明确规定，各级政府和部门单位要对预算支出情况开展绩效评价，有关支出的绩效评价结果要列入下一年度编制预算时的主要参考内容之一。各级审计机关在开展部门预算执行审计项目时，都要将预算绩效管理情况作为重要审计事项编入审计实施方案，这在一定程度上会倒逼行政事业单位加快树立“花钱必问效、无效必问责”的思想。第二，从经济方面来讲，是缓解财政资金紧张，进一步提高单位内部资源配置效果的需要。近几年，我国经济下行压力持续加大、减税降费优惠政策不断出台，导致各级政府财政收入紧张，从而对行政事业单位的一般性支出预算逐年压减。为缓解财政拨款收入减少、刚性支出需求增长的矛盾，各行政事业单位必须对预算资金进行精细化管理，优化配置内部资源，才能避免损失浪费，确保单位各项业务正常开展。第三，从政治方面来讲，是加快政府转型，提高公共产品、公共服务的质量和水平的需要。为满足加快建立服务政府、法治政府、廉洁政府、节约政府的需要，加强预算绩效管理是行之有效的手段之一，只有预算绩效目标紧紧围绕部门单位职能制定，每一分财政资金花的其所、用的实效，才能真正让老百姓得到更优质的公共产品和公共服务，进而提高政府的公信力，实现政府转型。

二、行政事业单位预算绩效管理待改进的问题

1.管理意识薄弱的现状待改变。当前，大多数行政事业单位对预算绩效管理的认识较为落后，“重资金申请、轻资金使用”的粗放型管理观念普遍存在，认为能向财政部门申请来资金才是最主要的，而预算绩效管理就是让会计每年给同级财政部门例行报送一些账面数据，甚至认为进行绩效管理在一定程度上束缚了业务工作的开展，观念的落后导致预算绩效管理工作最终流于形式。因此，在行政事业单位全面树立预算绩效管理的思想任重而道远。

2.預算绩效管理体系待健全。一是预算绩效目标编制的规范性需提高。首先，预算绩效目标既包括整体支出绩效目标又包括项目支出绩效目标，既包括年度绩效目标又包括中长期绩效目标。因此，单由财务部门来编制预算绩效目标不能涵盖单位履职所要达到的总体产出和效果，也不能制定出单位的中长期绩效目标。其次，绩效目标的管理对象包括部门单位可支配的全部预算资金，因此绩效目标的编制应由资金申请部门来编制，层层审核汇总后报送同级财政部门，但在现实工作中，预算编制不完整、代报代编下属单位预算、以虚假内容申报预算等问题在部分行政事业单位依旧存在，最终会导致绩效目标偏离客观实际或执行率差。再其次，绩效目标编制不细化、不量化的问题普遍存在。对绩效目标笼统、模糊的不可衡量的定性描述，既不利于目标的执行，也不利于进行绩效评价。二是预算绩效执行监督效力低。严格按照既定的绩效目标开展工作是预算绩效管理的关键环节。但是，部分行政事业单位在实际执行预算绩效管理过程中，由于缺乏监管力度和动态监控制度，导致了预算年度内追加预算比例较大、大范围更改资金用途、预算资金使用效率低、绩效目标未实现等问题出现。例如，有些行政事业单位存在部门决算收支情况与财政部门批复预算收支情况存在较大差异的情形，这就是预算编制与执行脱节、预算执行率低的表现。三是绩效评价工作指标体系不健全，评价工作难开展。与企业相比，行政事业单位不是以追求利润最大化为工作绩效目标，其绩效评价指标的内涵更加丰富也更难制定，当前，针对行政事业单位的绩效评价指标体系尚未建立，各地评价标准也不统一。因此，大部分行政事业单位对绩效评价工作开展情况滞后于国家法律法规或部门规章的要求。首先，能够认真开展部门整体绩效自评、政策和项目绩效自评工作的行政事业单位不多，为了应付各项检查临时编制的绩效自评报告的情况比较常见。其次，科学精准的评价难度较高，而市级以下第三方力量又相对薄弱，难以满足基层行政事业单位全过程绩效评价的需求。

3.预算绩效评价结果的运用待强化。第一，绩效评价结果反馈机制不健全。如果绩效评价结果的好坏不能及时反馈给行政事业单位，其自身存在的绩效问题就无法引起重视，更不会进行整改，导致部分问题会一直存在，绩效管理工作得不到有效改进。第二，绩效管理激励约束机制未普遍建立。为了鼓励行政事业单位做好预算绩效管理工作，也为了能够及时对低效益项目的资金投入进行调整或停止拨付，一些省级政府陆续出台了具体办法将绩效评价结果与预算资金安排挂钩，但在市县两级未普遍推行。第三，预算绩效问责机制待健全。花钱必问效、无效必问责的原则早已提出，但如何问责、向谁问责、不同的情形应付何种责任没有具体细则，起不到压实责任的效果。

三、加强行政事业单位预算绩效管理的建议

1.牢固树立绩效管理的意识。要做好绩效管理工作，行政事业单位主要负责人首先要树立预算绩效管理的意识，只有一把手认识到了预算绩效管理工作的重要性，才能使绩效管理工作的开展有了坚实后盾。其次要做好预算绩效管理工作，还需要对相关工作人员加强培训，单位领导层要带头学习、研究预算绩效管理工作知识，采取专家授课、外出培训等多种方式切实增强全体工作人员的绩效理念，在单位中形成“各项工作讲绩效，各种考评看绩效”、“节约资金为荣、浪费资金为耻”的氛围。

2.建立健全预算绩效管理体系。一是合理科学制定绩效目标。通俗来讲，绩效目标就是以最少的预算资金取得最多的公共产品和公共服务。因此，行政事业单位在制定整体绩效目标时，应当摸清单位收支总体规模、预算定额标准、人员和资产基数等情况，理顺各内设部门职责。然后，围绕本单位中长期发展规划及年度计划，细化目标任务，各预算资金使用部门根据分配的任务分析、讨论后制定出本部门的年度产出、效益等绩效目标，由预算管理部门汇总后提交同级财政部门审核。在制定项目绩效目标时，项目支出较大的行政事业单位应当建立完整、规范、高效的项目库，结合年度预算资金安排，从项目库中选取合适的项目实施，项目一但确定，项目绩效目标也就一并确定了。二是做好日常绩效监控。行政事业单位可设立专门的绩效监督机构，建立预算绩效指标考核体系，对预算执行情况实行动态监督，一旦发现超预算使用资金、无预算列支费用、超进度支付合同价款、重点项目建设进度缓慢、项目资金闲置等问题及时预警，并提出整改意见，监督部门纠正偏差或错误，保证绩效目标的实现。此外，绩效监督机构还应可以借助内审机构的力量，形成绩效和内控的监督合力，促使单位全方位提升管理水平。三是提升绩效自评水平。虽然绩效评价工作专业性较强，行政事业单位也不能完全依赖第三方来实施绩效自评工作。首先，在选取中介机构时，应选取行业内口碑较好的公司，而不应以费用为选取的首要条件;其次中介机构在设计指标体系、实施现场评价等环节要全程跟踪监督;再其次在委托合同上要注明追责条款，让中介机构承诺保证评价结果的真实性。

3.充分运用预算绩效评价结果。第一，各级政府要尽快建立健全绩效评价结果反馈、绩效管理激励约束、预算绩效问责等机制，促进行政事业单位进一步提高绩效管理水平，修正绩效管理中存在的问题，形成绩效管理有目标、有执行、有评价、有监督的闭环。第二，行政事业单位内部要加大信息公开力度，及时将绩效评价报告及自评复核结果向职工公开，并与单位内部奖惩机制挂钩，倒逼各部门科室重视绩效管理，想方设法提升各项工作的绩效水平，有利于单位提供更高质量的公共产品和公共服务。

四、结語

目前行政事业单位在预算绩效管理意识、管理体系、结果运用等几个方面尚存在较多问题亟待解决，实现全面实施绩效管理的目标任重而道远。行政事业单位一定要加强绩效管理意识，认真研究相关理论政策，不断地改进和优化单位的预算绩效管理体系，促进本单位提高公共服务质量，顺利完成政府部门职能转变任务。

（作者单位：山东高唐县审计局）