水利工程建设征地中弃土利用行为的“社会行动类型”分析——以江苏省HD项目为例

李 晖，瞿志斌，黄 莹，陈绍军，王 晗，叶新霞，聂 振

(1.江苏省水利勘测设计研究院有限公司，江苏 扬州 225127；2.河海大学，江苏 南京 210098；3.无锡太湖学院，江苏 无锡 214064)

0 引 言

“理性化”是马克斯·韦伯社会学理论体系的核心概念。韦伯认为：人的社会行动分为“理性行为”和“非理性行为”；并将社会行动分为目的上的合理行动、价值上的合理行动、情感动机上的行动和传统习惯的行动[1]4种类型。前两者属于理性行动，行动者具有明确的目标导向；后两者更多的是行动者处于“半意识或无意识状态下”[2]的行为，属于非理性行为。

江苏省HD项目工程建设征地中产生大量弃土，文章以“理性化”视角，基于“社会行动类型”框架对该工程弃土利用的方式进行剖析。

1 问题提出

工程弃土处理是河道工程建设不可回避的建设内容，也是征地补偿和移民安置的重大任务。大量的弃土征、占地和堆积，在人地矛盾尖锐、严格耕地保护以及环境影响重压下，不仅影响到工程决策和实施，同时也影响到工程移民区域社会经济和环境的协调发展。

我国的工程弃土资源化利用相关工作相对滞后，工程弃土资源化水平较低，工程弃土资源化率不足5%；欧盟国家的资源化率超过90%；韩国、日本资源化率已经达到95%[3]。这意味着我国的工程弃土很大程度上处于“废”物状态。工程永久弃土不仅会增加大量的永久征地、加剧人地矛盾，而且增加征地补偿与移民安置投资、加重移民安置任务，更造成资源的浪费。

江苏省HD项目建设过程需永久征收农村集体土地4 998.62 hm2，河道及堤防工程占地2 908.32 hm2，占工程新征集体土地总量的58.18%；其中永久弃土区占用集体土地937.05 hm2，占工程新征集体土地总量的18.75%；调度河及南干渠、建筑物工程、堤后管理用地、管理设施用地、HA渠北排灌用地、YC渠北排灌用地加总占地1 153.25 hm2，占工程新征集体土地总量的23.07%。且项目影响的七个区县中六个区县有永久弃土区占地。耕地的减少不仅降低了粮食产量，造成影响区农业收入减少，同时加大了人口密度和土地承载负荷；搬迁安置造成了移民原有的社会网络解体，对移民生产、生活产生了短暂或长久影响[4]。

怎样使得江苏省HD项目建设中的这些弃土得到合理有效利用(见表1)，在“量”上，减少永久弃土占用农村集体土地。在“质”上，探讨新的弃土利用模式，是此工程建设的一大任务，也是新版《土地管理法》中耕地保护、节约集约用地、多途径用好集体土地的要求。

表1 江苏省HD项目新征集体土地分项统计 hm2

2 水利工程弃土利用的现有研究和利用方式

关于工程弃土综合利用的研究大多集中在生产建设项目水土保持专业领域，弃土弃渣资源化利用亦是《中华人民共和国水土保持法》的明确要求。在水土保持专业领域，学者大多论述开发建设项目中工程堆弃土区的水土流失带来的损失及安全隐患。开发建设项目产生的弃土土质松散、堆积面陡，土壤侵蚀严重，产生的水土流失量在整个项目中占有较大比重，是城市新增水土流失的重要来源。2015年深圳光明新区“12.20”滑坡灾害[3]说明了工程弃土综合利用及资源化利用的紧迫性。

生产建设项目产生的弃土弃渣按照物质组成来说，主要包括弃土、弃渣2种类型，且大部分都是土石混合，单纯的弃土在河道工程中较为常见[5]。李建明等(2020)[5]指出水利工程中弃土弃渣资源化利用的现状：①混凝土骨料；②石粉制作成混凝土砌块作新型墙材；③矿坑及矿山绿化；④恢复成耕地或者林地；⑤河道淤泥干化处理后与弃土用于复耕或回填材料(将弃土弃渣作为矿坑及矿山绿化需要考虑运距、成本等因素；弃土弃渣混合堆积时将弃土覆盖在弃石上作为表土层，并添加腐殖质作为土壤改良剂)。程焕玲等(2016)[6]在《南水北调中线工程安阳段弃土(渣)场防护措施设计》中指出，为保障工程弃土(渣)场的稳定采取可借鉴的水土保持措施。

在水利工程项目中，关于弃土利用的研究不多且时间较早。朱海燕(1999)[7]提到：为达到减少工程占地的目的，需进行弃土规划并坚持就近弃土，临时弃土占地复耕以及在弃土上进行种树土地再利用原则。吴俊等(2009)[8]指出：在项目的不同阶段对弃土弃渣场进行优化设计达到耕地保护和减少对社会环境影响的目的。邵景安等(2013)[9]运用遥感技术分析了三峡工程建设时期对库区周边土地利用的影响，指出一定要把工程建设阶段对区域土地资源利用影响考虑在内，还要分阶段探究水利工程对土地利用造成的影响。

社会学视角对水利工程征占地中弃土利用的研究以及对弃土利用作为一种社会行动进行分析的研究较少。

3 江苏省HD项目征地中弃土利用新尝试

综合江苏省HD项目工程征地与移民安置现状，尝试：一，将工程弃土与土地整治进行协同研究，使得“土”变成“地”，增加可整治的土地数量，达到增加可利用的土地面积的目的；二，将工程弃土用于项目区周边基础设施建设，调研发现用土需求，将项目“供土”与周边项目基础设施建设“需土”结合，以达到“供-需”平衡和节约集约利用土地的目的；三，将工程弃土与生态、景观等融合，变“土”为“景”。水利工程弃土作为固体弃物，也可以被称为“放错位置的资源”，变“土”为“景”的做法，不仅不会产生“邻避效应”[10]，而且切实可以改变生活环境和生态环境。

3.1 弃土利用与土地整治协同研究

土地整治是根据区域土地整治规划而开展的对低效、空闲和不合理利用的土地进行治理，提高土地利用率和产出率。在江苏省HD项目征地中的弃土计划在农用地整治中通过土方回填消耗弃土，解决一部分弃土堆放难题；在农村建设用地整治中，可以将农村闲置、废弃的建设用地复垦，垫高宅基地消耗弃土；在未利用地开发中，可以通过填埋坑塘水面、沟渠、滩涂等消耗弃土；在土地复垦项目中，可以通过填埋矿坑，平整土地的方式消化弃土。土地整治的各个项目均“需土”，可以综合具体的土地整治项目合理地利用弃土，变“土”为“地”，实现二者的协同路径。

土地整治通过土地平整来利用弃土，有利于缓解土地压力，增加耕地面积，缩小弃土占地面积，减弱人地矛盾。

3.2 弃土利用与基础设施建设相结合

根据项目区相应的城市发展规划，项目区沿线区县拟新建高速公路，弃土利用主要可用于：①新建高速公路两侧防护林带，由于新建高速公路两侧防护林带预留宽度较大，对土的需求量也大，将项目弃土运至沿线新建高速公路用于公路两侧防护林带的建设；②路基抬高建设，路基抬高建设的弃土利用中对不同道路状况和不同等级的公路进行具体区分。

弃土利用与基础设施建设相结合的方式可以消耗部分弃土，减少弃土永久占地面积，缩小高速公路防护林带建设和路基抬高建设需土成本，是一种寻求“供-需”平衡的弃土在多项目、多行业间的协同利用模式。但此种利用模式要充分考虑在一定运距范围，避免弃土利用成本大于弃土堆放成本增加项目投资的情况。

3.3 弃土利用与生态环境结合的利用路径

弃土利用与生态环境利用的路径是针对项目影响区内含有的旅游景区、景观遗产等文化资源的，可充分利用弃土进行景观设计，实现生态环境建设与弃土利用互利共赢的目标。即：

(1)增加植树面积、草坪改造、道路改造、坑洼地修复、堆山造景等方面的利用。其中，植树、草坪可消耗大量表层土，道路改造、坑洼地修复可消耗含水量较低的土壤、堆山造景可消耗其他类型土壤。

(2)依托河道以及城市周边地形地势变化，因地制宜地构建具备独特城市肌理的山体公园，以及城市绿地公园，使其成为城市的“绿肺”。

(3)结合周边地势塑造小区域的微地形景观，选择适宜地点堆成较大的山丘；也可利用弃土修复山体，顺应山体现状山势走向，构建山体景观体系，辅以乔木、灌木种植，改善原山体的地形地貌。

弃土利用与生态环境结合的利用路径一方面可以将弃土为工程建设利用；另一方面将不能利用的“弃土”变为“景”。通过生态学和景观学，遵循人工与自然、环境与文化协调的原则，通过沿线弃土布局和生态、景观协调规划设计，多学科、多专业协同将江苏省HD工程建设成防洪、航运和景观相融合的生态文明工程。

就“土”变“地”，弃土利用结合土地整治，“供-需”平衡，弃土利用与交通行业基础设施建设相结合，目的是消耗弃土，减少弃土永久占地面积，减少工程征地移民投资(见图1)。以上两种行动均建立在“成本与收益”分析的基础上，属于目的合理性的行动。而变“土”为“景”，打造人与自然、工程与环境相融合的景观带和生态文明工程则很大程度上属于价值理性行动范畴。

图1 弃土利用“社会行动类型”分析框架

4 结论与讨论

韦伯认为：在现代西方社会，人的行动已越来越多地受到目的合理性的支配，而在以前各阶段，人们的行动主要是由传统、情感或价值合理性支配。刘清平(2019)[11]指出:实际上，不光是在现代西方社会，在整个社会中，人的行动也是越来越受目的合理性支配。

江苏省HD项目工程产生大量弃土，永久占用农村集体土地数量庞大。在严格耕地保护政策下，补充耕地指标难以解决，耕地占用税和耕地补充指标交易费大，引致土地征收费用激增，加大了工程投资和移民安置压力，成为工程决策的难题。新《土地管理法》中更是将土地节约集约利用作为用地原则。这是因为我国目前人地矛盾突出，只能通过立法来规范人们的行动，通过立法使得行动者做出“有意识”、“有思考”的行为。因为韦伯的其他两种类型的社会行动，即“非理性”社会行动：情感行动和传统行动，是人们在“半意识或无意识状态下”最容易、最经常做出的行动。而“非理性”状态下，项目建设者会将工程产生的弃土“随便堆放”、“到处堆放”、“随意堆放”的情况，不仅严重影响项目施工区的水土稳定，还会给带来项目区居民生产生活带来严重不便。

如若使得社会行动“理性化”，就要使得行动者处于“有意识”和思考性状态。“弃土利用”这一社会行动，还应与项目区移民安置进行具体结合(比如：弃土优先用于移民集中安置区基础设施建设，集中安置区内道路建设，绿化建设以及景观建设等等)，使得工程建设带来的不利产物，就地取材地服务于移民安置的规划设计。

再者HD项目中，弃土利用到项目区沿线进行景观改造，如果是收费景观或者公园可以将收费收益的一部分分给工程占地产生的移民，弃土利用到高速公路景观带的，高速公路运行产生的效益亦可与工程占地产生的移民共享。