牢牢守住安全发展这条底线

文／中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心 马宝成

【作者系中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心主任、教授、博士生导师。】

统筹发展和安全是进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重要前提和保障。党的十九届五中全会高度重视安全问题，全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）对统筹发展和安全作出战略部署，这对复杂环境下更好地推进我国经济社会发展具有重大意义。我们必须坚持统筹发展和安全，处理好二者的辩证关系，牢固树立安全发展理念，坚持国家利益至上，把人民生命安全摆在首位，以政治安全为根本，确保国家经济安全，维护社会稳定和安全，全面提高公共安全保障能力，牢牢守住安全发展这条底线，确保社会主义现代化事业顺利推进。

坚持统筹发展和安全，处理好二者的辩证关系

统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。习近平总书记关于“十四五”规划建议的说明明确指出，我们越来越深刻地认识到，安全是发展的前提，发展是安全的保障。当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。从国际上看，世界百年未有之大变局加速演进。当前，国际体系、国际格局正在发生深刻调整，全球治理体系正在发生深刻变革，国际力量对比正在发生深刻变化。从国内看，改革发展稳定任务艰巨繁重。我国社会主要矛盾的深刻变化，使得发展目标、发展阶段和发展任务等也发生了深刻变化，工作对象和工作条件发生了深刻变化，对党长期执政能力和领导水平的要求也发生了深刻变化。改革进入深水区，各种利益矛盾错综复杂，发展的不平衡不充分问题比较突出，“黑天鹅”“灰犀牛”等各类突发事件易发多发，公共安全形势严峻。我们必须树立底线思维，做到“安而不忘危”“存而不忘亡”“治而不忘乱”，把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些，注重堵漏洞、强弱项，下好先手棋、打好主动仗，确保国家安全。

安全是发展的前提。只有维护好安全、不断强化安全，才能够为发展提供安全环境。安全能力是国家能力的具体体现。从世界各国的发展历程来看，一个国家要想实现国家经济社会的快速健康发展，必须具备安全可靠的发展环境。从外部环境看，一个国家如果不能维护好自己的国家安全，政权随时可能被推翻，核心利益随时可能被侵犯，经济社会发展就可能中断、停滞。从内部环境看，一个国家如果不能维护内部公共安全，社会就会动荡不安，就不能为发展提供安全的环境。因此，确保国家主权完整不受侵犯、确保社会安定有序，是发展得以顺利实现的根本保证。没有安全的国际环境、国内环境，发展就无从谈起。从历史上看，在政局动荡、社会动乱、安全缺失的形势下，没有一个国家能够实现经济社会快速健康发展、保持社会安定有序和人民安居乐业。没有安全，发展成果就会得而复失。安全能力弱化，发展也难以持续。必须坚持以安全促发展。

发展是安全的保障。只有发展起来，才能够以强大的力量维护国家安全。发展是第一要务。如果没有经济社会的持续健康发展，人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安就失去了物质基础。如果发展不充分，安全保障也不会可靠。党的十八大以来，我们在推进经济社会高质量发展的同时，高度重视国家安全。在总体国家安全观指导下，国家安全工作取得重大进展：提出总体国家安全观，健全完善国家安全体制机制，推进国家安全法治建设，制定《国家安全战略纲要》，开展国家安全宣传教育等，努力做到以发展保安全。进入新发展阶段，推进经济高质量发展，必须坚持以发展保安全，持之以恒地坚持贯彻新发展理念，为安全奠定坚实物质基础。只有发展充分了、发展平衡了，才能为持久安全打牢基础，为实现更高层次更高水平的安全提供强有力支持和保障。

牢固树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想

2013年6月6日，习近平总书记指出：“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”在听取山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故情况汇报时，习近平总书记强调：“各级党委和政府、各级领导干部要牢固树立安全发展理念，始终把人民群众生命安全放在第一位，牢牢树立发展不能以牺牲人的生命为代价这个观念。这个观念一定要非常明确、非常强烈、非常坚定。”2015年8月15日，习近平总书记就天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故作出指示：“各级党委和政府要牢固树立安全发展理念……始终把安全生产放在首要位置。”安全发展理念已经成为统筹经济社会发展的指导思想和基本原则，涉及到防灾减灾救灾、安全生产、公共卫生、食药安全、社会治安防控等各个领域。党的十九大首次把安全发展理念写入党的全国代表大会的政治报告中，明确要求树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。加快社会治安防控体系建设，依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动。安全发展理念突出了安全对于发展的重要性，彰显了统筹发展和安全的重大意义。只有在思想上牢固树立安全发展理念，才能够在行动上做到统筹发展和安全。

全面践行总体国家安全观，坚持国家利益至上

习近平总书记指出：贯彻落实总体国家安全观，必须既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全。

全面践行总体国家安全观，要维护国家利益尤其是核心利益，确保国家领土和主权完整，必须切实提高防范化解重大风险的能力。国防和军队建设是国家安全的坚强后盾。我们捍卫和平、维护安全、慑止战争的手段和选择多种多样，但军事手段始终是保底手段，打赢能力是维护国家安全的战略能力。经济安全是国家安全的基础。我们要坚持以经济建设为中心，坚持以新发展理念引领经济发展新常态，加快转变经济发展方式、调整经济发展结构、提高发展质量和效益，着力推进供给侧结构性改革，推动经济更有效率、更有质量、更加公平、更加安全、更可持续地发展。文化安全是国家安全的重要保障。意识形态关乎旗帜、关乎道路、关乎国家政治安全，必须把意识形态工作的领导权、管理权、话语权牢牢掌握在手中。人民安全是国家安全的宗旨。要把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。科技创新作为保障国家安全的战略支撑，必须摆在国家安全发展的核心位置。只有把核心技术掌握在自己手中，才能真正掌握竞争和发展的主动权，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。要树立正确的网络安全观，加强信息基础设施网络安全防护，加强网络安全信息统筹机制、手段、平台建设，加强网络安全事件应急指挥能力建设，积极发展网络安全产业，做到关口前移，防患于未然。良好的生态环境是人和社会持续发展的根本基础。要坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为全球生态安全作出新贡献。海外利益安全关乎我国整体发展利益和国家安全，维护海外利益安全成为一项重要任务。要逐步提高海外安全保障能力和水平，保护身处海外的我国公民和法人安全，保护我国海外金融、石油、矿产、海运和其他商业利益。要坚持协同联动，打造开放共赢的合作模式，在开放中分享机会和利益、实现互利共赢。要履行并完善好《国家情报法》《反间谍法》《反分裂国家法》《国家安全法》《反恐怖主义法》《网络安全法》等，不断提高执法水平，充分发挥法治在国家安全工作中的重要引领和推动作用。

以人民安全为宗旨，把人民生命安全摆在首位

进入新时代，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需求同不平衡不充分发展之间的矛盾。安全已经成为人民美好生活需要的重要方面，是最基本的民生。安全发展已经成为统筹经济社会发展的指导思想和基本原则，涉及到防灾减灾救灾、安全生产、公共卫生、食药安全、社会治安防控等各个领域。在新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，必须坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，切实保障人民生命安全。

《建议》指出：坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，全面提高公共安全保障能力。完善和落实安全生产责任制，加强安全生产监管执法，有效遏制危险化学品、矿山、建筑施工、交通等重特大安全事故。强化生物安全保护，提高食品药品等关系人民健康产品和服务的安全保障水平。提升洪涝干旱、森林草原火灾、地质灾害、地震等自然灾害防御工程标准，加快江河控制性工程建设，加快病险水库除险加固，全面推进堤防和蓄滞洪区建设。完善国家应急管理体系，加强应急物资保障体系建设，发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。国家安全归根到底就是要为人民群众安居乐业提供坚强保障。维护社会大局稳定，要切实落实保安全、护稳定各项措施，下大气力解决好人民群众切身利益问题，全面做好就业、教育、社会保障、医药卫生、食品安全、安全生产、社会治安、住房市场调控等各方面工作，不断增加人民群众获得感、幸福感、安全感。要切实承担起“促一方发展、保一方平安”的政治责任。要坚持民生取向，补齐社会发展短板，提高公共服务质量，不断在提高人民收入水平，强化就业优先政策，建设高质量教育体系，健全多层次社会保障体系，全面推进健康中国建设，实施积极应对人口老龄化国家战略上发挥作用。

以政治安全为根本，加强国家安全体系和能力建设

政治安全攸关党和国家安危，核心是主权安全、政权安全、制度安全和意识形态安全。习近平总书记指出：“全党同志必须在思想上真正明确，党的执政地位和领导地位并不是自然而然就能长期保持下去的，不管党、不抓党就有可能出问题甚至出大问题，结果不只是党的事业不能成功，还有亡党亡国的危险。”

《建议》指出：坚定维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全，全面加强网络安全保障体系和能力建设。严密防范和严厉打击敌对势力渗透、破坏、颠覆、分裂活动。必须把确保政治安全作为国家安全的根本来抓，突出做好主权、政权、制度和意识形态等核心安全。从外部环境看，维护主权安全必须解决好大国关系（尤其是中美关系）、周边关系的不确定性给我国主权带来的影响。从内部环境看，维护主权安全必须重点防范“台独”等分裂势力对我国主权的影响。确保政治安全，必须严加防范、有效化解颜色革命对我国政治安全带来的重大风险，必须放眼政治安全的未来，高度重视网络安全和青年一代的思想政治教育，确保青年一代成为社会主义建设者和共产主义事业接班人。政治安全与其他领域的安全息息相关，经济、社会、网络、军事等领域安全的维系，最终都需要以政治安全为前提条件。必须以政治安全为根本，加强国家安全体系和能力建设。要完善集中统一、高效权威的国家安全领导体制，健全国家安全法律制度体系。加强国家安全人民防线建设，增强全民国家安全意识，建立健全国家安全风险研判、防控协同、防范化解机制。提高防范抵御国家安全风险能力，高度警惕、坚决防范和严厉打击敌对势力渗透、破坏、颠覆、分裂活动。

确保国家经济安全，夯实经济社会发展的根基

《建议》指出：加强经济安全风险预警、防控机制和能力建设，实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控。实施产业竞争力调查和评价工程，增强产业体系抗冲击能力。确保粮食安全，保障能源和战略性矿产资源安全。维护水利、电力、供水、油气、交通、通信、网络、金融等重要基础设施安全，提高水资源集约安全利用水平。维护金融安全，守住不发生系统性风险底线。确保生态安全，加强核安全监管，维护新型领域安全。构建海外利益保护和风险预警防范体系。

只有坚持倡导平等、开放、合作、共享的全球经济治理观，积极参与全球治理，才能有效维护国家经济安全。一方面，要坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展。必须坚持社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，全面贯彻新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，加快建设现代化经济体系。要毫不动摇巩固和发展公有制经济，扩大公有制的占有比例，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，坚持多劳多得，着重保护劳动所得，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重。要加快完善社会主义市场经济体制、完善科技创新体制机制，建设更高水平开放型经济新体制。另一方面，要正确面对经济全球化，顺应经济全球化的浪潮，毫不动摇坚持维护经济安全，在牢牢掌握本国经济主权的基础上，积极引导和管理国家经济，防范和消除经济全球化给我国带来的潜在风险。同进，积极参与国际经济事务与国际经济规则制定，推动国际金融机构改革，争取在国际性经济组织及国际经济事务中获取更多的话语权与影响力。

维护社会稳定和安全，开创社会治理新格局

《建议》指出：正确处理新形势下人民内部矛盾，坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善各类调解联动工作体系，构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。健全社会心理服务体系和危机干预机制。坚持专群结合、群防群治，加强社会治安防控体系建设，坚决防范和打击暴力恐怖、黑恶势力、新型网络犯罪和跨国犯罪，保持社会和谐稳定。

充分发挥社会力量的作用，建立有序的社会力量参与突发事件应急处置的有效机制

改革开放40多年来，我国经济高速发展，现代化进程呈现“高度压缩性”的特点，导致我国内生性社会风险量大、面广，呈现若干新特点。一是风险源头多、分布广、燃点低。有的风险点分布领域广，有的风险持续多年，不断酝酿发酵，临界状态运行，甚至不时发生公共安全事件和社会稳定事件。二是新旧矛盾交织。有的风险点内外并存、传统与非传统叠加，不同种类风险交织叠加共振之势有所增强，有可能形成复合性风险。三是复杂程度高。有些风险借助社会信息化的迅猛发展，容易迅速传播放大，跨区域、跨系统传导震动，复杂程度倍增。四是治理难度大。有些风险来自于经济社会长期发展积累的深层次矛盾，短期内或在现有政策体系内难以解决。此外，边疆地区分裂暴恐风险因素、港台地区政治风险因素向内地倒灌，可能触发社会风险个案；国际势力实施政治、贸易、经济、金融甚至军事等方面战略性行动，助推中国社会风险升级甚至促成复合性风险的现实可能性上升。因而，必须不断改善人民生活品质，提高社会建设水平。坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点，尽力而为、量力而行，健全基本公共服务体系，完善共建共治共享的社会治理制度，扎实推动共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步。

健全公共安全体系，全面提高公共安全保障能力

健全公共安全体系，必须积极创新“两坚持三转变”的应急管理理念、健全应急管理体制机制、健全应急管理法治体系，强化应急预案管理。提高公共安全保障能力主要在于提高应急管理能力，重点是提高应急基础能力、应急处置能力、综合保障能力、社会协同能力。提高应急管理基础能力，要以社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位为重点，把公共安全教育纳入国民教育体系，加强安全公益宣传，增强全民公共安全意识，提高自救互救能力，加强第一响应人和基层单位负责人应急管理培训、提高初期响应能力，全面增强全社会的风险防范意识和能力。提高应急处置能力，要提升综合研判能力、决策能力、组织能力和引导能力。加强应急综合保障能力，要加强应急基础数据库建设，强化应急通信保障能力，完善应急物资保障能力。提高应急管理社会协同能力，要注重加强跨地区、跨部门、跨层级、跨主体的沟通协作机制、信息共享机制，实现现代应急管理高效协同联动，注重强化社会参与和社会协同机制建设，要充分发挥社会力量的作用，建立有序的社会力量参与突发事件应急处置的有效机制。