新发展格局下城市数字化转型研究与思考

中国联通研究院 北京 100176

引言

2020年10月，十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，其核心要义是“三新”，即进入开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局[1]。智慧城市作为数字经济时代化解城市发展困局、带动内循环经济健康发展的重要抓手，将在新发展格局下加速升级，深入探讨解决区域发展不均衡、数据融通不充分、技术应用不深入、运营模式不持续等问题，更好地助力城市数字化转型。

1 新发展格局的提出与内涵

1.1 新发展格局的提出

2020年5月14日，习近平总书记在中央政治局常务委员会会议上首次提出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”的战略部署，并在之后召开的企业家座谈会、中央政治局会议、中央全面深化改革委员会第十五次会议、十九届五中全会等多次强调其论述。新发展格局是在过去10多年持续探索的基础上对过去各种政策构想和战略思维所进行的全面提升和进一步综合的产物[2]，如图1所示。这一战略内生于国内经济发展战略转型，加速于当下不确定的外部环境[3]，是基于国际形势和国内现实的主动选择，也是应对外部冲击和潜在危机的重要举措。

1.1.1 国际形势

世界正处于百年未有之大变局，国际格局加速演变。

一是全球经济深陷“长期性停滞”格局。国际金融市场动荡、国际贸易和投资大幅萎缩、经济全球化遭遇逆流。据IMF《世界经济展望》预测，2020年全球经济萎缩4.9%，远超2008年国际金融危机时期。新冠疫情持续蔓延影响下，短期内仍难以扭转颓势，世界经济衰退的时间可能会更长。

二是外部不稳定不确定性因素增加。全球新冠肺炎疫情依然严峻，中美摩擦全方位升级，中澳摩擦进一步加剧，一些国家保护主义和单边主义盛行，民粹主义、种族主义等思潮活跃，社会骚乱此起彼伏，地缘政治风险上升[4]。

图1 新发展格局的提出脉络

1.1.2 国内现实

国内正处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，面临新挑战、新发展。

一是经济新发展需要“外向型”战略进一步深化调整。“外向型”发展战略助推了改革开放已来中国经济的高速发展，但也暴露出位于贸易循环价值链中低端、核心技术受制于人、国内经济发展不平衡等诸多问题。进入“十四五”新发展阶段，人民美好生活需要日益广泛，经济增速换挡、结构调整阵痛、动能转换困难相互交织[4]，“双循环”成为统筹发展与安全、加速深化高质量发展、打造高品质生活、实现高效能治理的必然要求。

二是“内循环为主体”是“大国经济”的必然。从美国、日本等大国的经济发展路径来看，经济对外依存度随经济总量的崛起而降低，经济增长潜力在更大程度上越来越取决于内需的挖掘程度。中国外贸依存度从2006年的64.2%下降到2019年的31.8%，近几年国内需求对经济增长的贡献率大多保持在90%以上，有的年份超过100%[5]。

三是新发展格局基础条件基本具备，如图2所示。中国制度优势明显，长期经济发展中积累的雄厚物质基础与庞大需求市场[3]，以及完整的产业链和供应链，为“双循环”奠定了坚实基础。

1.2 新发展格局的内涵

新发展格局的关键在于实现经济循环流转和产业关联畅通[6]，包括对内改革创新和对外开放两大方面，如图3所示。对内改革创新，重点在于以高质量发展为引领，落实供给侧和需求侧的深度改革，促进要素自由流动，打通生产、分配、流通、消费四大经济运行环节，推动需求引领、供给创新格局的形成。对外开放，一方面在于通过科技创新和国防军工发展增强国力，奠定对外合作基础；另一方面在于通过丰富开放渠道，拓宽开放领域，完善制度要素，发展跨境物流，推动跨境消费，形成完整的跨境贸易产业链，扩大进出口。

图2 新发展格局基础条件

具体来说，主要从以下几方面发力：一是加强要素市场化配置、产权制度、财税金融机制等体制机制改革，夯实循环环境；二是调整优化科技投入和产出结构，推动科技创新，优化稳定产业链、供应链，激发循环活力；三是推动扩大就业和提高收入水平[6]，改善分配格局，支撑循环基础；四是推动健全包括金融、物流等在内的现代流通体系，提升循环效率；五是坚定实施扩大内需战略，推动区域协调发展和新型城镇化，形成需求、供给双向互促的动态平衡，引领循环发展；六是推动更高水平的对外开放，更深度融入全球经济[6]，扩大循环流动。

2 新发展格局下智慧城市发展趋势

我国智慧城市建设如火如荼，从中央到地方高度重视，政策文件、标准规范相继出台，落地实践不断增多，截至2019年2月，全国100%的副省级以上城市、93%的地级以上城市，总计约700多个城市(含县级市)提出或在建智慧城市[7]，已然成为世界上最大的“智慧城市”实施国。当然，智慧城市建设中依然存在一些问题：1)区域发展不均衡，城乡发展不均衡；2)信息系统烟囱林立，数据融通不充分；3)技术应用不深入，大多还停留在表面；4)智慧应用创新不足，民众获得感不强；5)可持续运营模式仍需探索。新发展格局下，有望对以上问题进行深入探讨解决，驱动智慧城市新发展。

2.1 行政区域层面：区域协同化演进加速，智慧城市建设下沉

政策发布、技术迭代、要素流动、政府组织架构变革等多重因素，驱动智慧城市建设热潮逐步从一线城市向二三线城市、县级城市，从中心城市向周边城市迅速蔓延。一是以都市圈、城市群为典型特征的区域协同发展进入新阶段，智慧城市由单点发力向智慧城市群建设演进，典型如京津冀、长三角、粤港澳、成渝等；二是县域智慧城市成为实现乡村振兴和城乡统筹发展、建设数字中国的重要发力点，2020年区县级智慧城市信息化采购金额和项目数占比明显高于省级、市级，将持续释放出更为广阔的市场和投资空间；三是新冠疫情暴露了社区、园区等基层信息化不足的问题，将迎来新建设。

图3 新发展格局的内涵

2.2 数据融通层面：数据要素发力，加快数据治理和价值挖掘

《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》正式将数据纳入主要生产要素范畴，提出“加快培育数据要素市场”“推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护”。数据融通是智慧城市建设的核心内容，但由于受部门职能划分影响，跨系统、跨部门、跨行业、跨地区的数据共享范围和深度不足，数据资源优势未能有效发挥，数据应用尚处于初级阶段，此次疫情也充分暴露了智慧城市数据融通的问题短板和重要性。未来数据的重要性将愈发受到重视，逐步细化深化数据确权、定价、立法、安全，加快打破政府、行业、社会、企业之间的数据壁垒，汇聚全面真实、动态联动的数据资源，并依托数据挖掘真正赋能智慧城市建设。

2.3 技术应用层面：安全、数字孪生、区块链、数字人民币等深化应用

2.3.1 安全

在智慧城市万物互联、跨区域发展的趋势下，面对多系统互联的安全性、隐私数据的安全性、基础设施的安全性等挑战，如何从顶层设计规划出发，围绕技术、管理、运营三个方面，建立全面、自主、可控的网络安全综合防控体系，提升大容量、复杂场景下数据处理和威胁检测能力，成为智慧城市建设中需要重点思考的问题。

2.3.2 数字孪生

数字孪生的核心是一种物理空间与虚拟空间的虚实交融、智能操控的映射关系，随着城市数据的丰富，建立实体空间的数字孪生正成为智慧城市建设的全新路径。CIM(City Information Modeling，城市信息模型)是数字孪生城市的基础核心，可基于其实现城市从规划、建设、管理到服务的全过程、全要素、全方位数字化，支撑数字孪生城市的决策分析，为城市治理带来新变革。在愈演愈烈的智慧城市建设浪潮中，抢占CIM建设高地也逐渐成为阿里、腾讯等各家公司的发力点。

2.3.3 区块链

作为一种在不可信的竞争环境中低成本建立信任的新型计算范式和协作模式[8]，区块链将全面升级基于信任的智慧城市应用与服务，协助破解建设中数据共享难、流通难、溯源难和多方互信难等问题。基础设施方面，运用区块链技术探索实现信息基础设备间数据信息的高效交换，提升信息基础设施协同能力[9]。核心平台方面，借助区块链自身数据不可篡改、可溯源等特性，打破原有数据流通共享壁垒，提供更高质量的数据采集与汇聚、整合与处理、管理和治理、共享和开放保障。智慧应用方面，依托区块链提供的更加可信的合作环境，加快打造“只需跑一次”“医保防欺诈监管”“精准服务”“一码游”等亮点应用。

2.3.4 数字人民币

数字人民币(DC/EP，Digital Currency Electronic Payment)发行定位于M0替代，对现有货币体系进行补充；采用“中央银行—商业银行”双层运营模式，维护央行中心化管理地位；账户松耦合，点对点实现价值转移；具备可控匿名性，提高反洗钱、反恐怖融资、反逃税能力[10]。基于以上特点，数字人民币在C端小额高频零售，B端打通企业级支付，以现金流推动完善上下游供应链、进而加速企业数字化，G端财政资金发放、货币流向跟踪等场景具备应用优势，将带动智慧城市中的新消费、新治理。

2.4 智慧应用层面：治理高效、服务多元、产业提质、生态绿色

2.4.1 治理高效

城市治理方面，“新基建”投资落地加速，涉及城市运作、安全、精细化管理的城市大脑、智慧安防、智慧城管等进一步深化建设。经济治理方面，加快构建覆盖经济双循环监测、预测、预警、专题分析、效果评估的全流程大数据洞察体系。政府治理方面，通过数字钱包提高财政资金发放的时效性和精准性，防止腐败等问题出现，比如疫情及疫后经济恢复时期直接投放经济补贴、退税等；通过数字货币流向和供需状况的高效追踪和分析，辅助经济政策制定、金融监管、精准扶贫等。

2.4.2 服务多元

政务服务方面，推动地区间业务系统与服务应用共建共享，实现基于数据互通、安全互认条件下的政务服务“一网通办、跨域通办”，突破行政区划限制，为企业和群众提供零界域、无差别的服务体验。公共服务方面，创新健康医疗、教育、文旅、娱乐等公共服务供给，加快发展数字货币消费、在线教育、在线医疗、云旅游、云娱乐、云展览、云直播、研学游、康养游等新业态、新模式，提供更加丰富、个性、精准的服务体验，推动新型消费扩容提质。

2.4.3 产业提质

深化疫情防控常态化下无接触测温、复工复产大数据监控、云会议、云直播、云营销等数字化手段支撑，加快工业制造、农业、文旅等产业及中小企业数字化转型，推动补齐产业链短板以及从供给到渠道再到需求的供应链全链条变革，扩展和催生新产业、新业态、新模式，进一步拉动需求、创造需求、促进消费、稳定就业。

2.4.4 生态绿色

推进环境大脑打造，加速环保数字化、智能化、智慧化转型升级，形成以数据为驱动的生态环境监测、分析、决策、治理闭环；推动区域协同治理，包括生态系统保护和修复、生态环境监测和评价、环保执法，比如黄河流域生态保护和高质量发展等。

2.5 运营模式层面：加快探索可持续运营模式

智慧城市建设是一项复杂的系统工程，参与主体通常包括政府、企业和社会公众，运营主体主要分为本地国资类国资系运营商、大型央企/国企类国资系运营商、民营类运营商和政企合作类运营商。政府独资、政府投资企业运营、政企合资、PPP、企业独资[11]是目前主要存在的几类智慧城市运营模式，不同模式下政府与企业对资金、运营与控制力的影响不同，越来越呈现出多种模式并存、城市因地制宜合理化选择的局面。如何满足复杂多变的智慧城市建设需求和高速发展趋势，尤其新发展格局下区域协同、城乡协同对建设运营提出的新要求，摆脱过于依赖政府信息化投入换取智慧城市项目，加快探索更多智慧城市可持续运营模式，仍是未来一段时间内的重要研究课题。

3 新发展格局下智慧城市发展建议

研究新发展格局下智慧城市在行政区域、数据融通、技术应用、智慧应用和运营模式层面发展趋势的基础上，相对应地提出新发展格局下智慧城市发展的建议，如图4所示。

3.1 统筹推进分级分类建设，实现“千城千面”差异化发展

城市群、新城新区、中心城市、地级市、县级市(含区县)、城市微单元等不同空间范畴下的城市具备不同特点，智慧城市建设路径和建设重点也不尽相同，因此要着重做好分级分类差异化发展。城市群应着眼跨城市基础设施互联、优势产业互补和应用服务，重点建立多级主体信息共享和授权制度，打通城市间的数据、标准、接口；国家级新区、开发区、高新区、特色产业小镇、特色产业新城等新城新区应勇于探索新理念、新技术、新机制，在率先部署先进基础设施、优先应用新技术、推广新模式等方面大胆实践；省级城市、地区中心城市应围绕解决城市突发事件、环境污染、交通拥堵、能源浪费等城市病，重点从应急管理、智慧交通、智慧环保、城市大脑等上发力；地级市应重点聚焦基础设施建设、产业经济发展和打造亮点应用服务；县级市(含区县)应按照小而美、特而精的方式，注重突出本地特色，重点发力信息综合基础设施建设、城市智能化综合管理和应用服务、县域特色产业优化提升；基层社区、园区、楼宇等城市微单元应着眼提升基层精细治理能力，从提升基础信息化支撑出发，比如人员管理、信息采集等，逐步扩展在管理、运营、服务等方面的全智慧化。

3.2 加强数据资源融通和数据治理，真正释放数据蕴含价值

智慧城市要通过一定的数据共享机制，拆烟囱、连孤岛，以统一审批、联合执法、网格化管理、应急管理等场景驱动，促进跨区域、跨层级、跨部门、跨行业的数据汇聚融合，进而推动全场景的数据汇聚融合，从而真正打破数据壁垒，构建数据“生产—消费—生产”的闭环过程，建立统一的城市大数据资源中心。同时，探索解决数据确权、安全可信、商业化路径问题，加速数据要素自由流动，充分挖掘背后蕴含价值，加快释放在城市社会治理、服务供给、产业提质、协同发展等不同场景下公平合理使用所带来的巨大价值。

图4 新发展格局下智慧城市发展建议

3.3 积极推进5G+ABCDEI+安全融合发展，创新智慧城市应用场景

5G高速率、大连接、低时延的特性使得未来低成本、小型的传感器海量连接以及城市海量数据全面采集、实时处理分析成为可能，为大规模的城市数据决策和治理提供基础保障[12]，有望加速人工智能(A)、区块链(B)、云计算(C)、大数据(D)、边缘计算(E)、物联网(I)等技术的深层应用。5G+ABCDEI+安全融合发展，将加快数字孪生城市建设，催生更多智慧城市创新应用场景，最终助力各垂直领域和综合场景释放更大潜能。推动5G+AIoT、5G+MEC等技术赋能智慧安防、智慧环保、智能家居、智慧养老、智慧医疗、在线教育、无人驾驶、云游戏、云直播等多元场景；发挥5G+大数据技术在城市运行研判中的支撑和服务作用，助力政府科学决策；深入研究区块链技术在政务、金融、医疗、司法等领域的具体应用，增强社会互信；积极探索数字人民币在C/B/G三端的应用场景落地，构建真正意义上的数字经济形态；高度重视智慧城市中的安全体系建设，护航智慧城市健康发展。

3.4 创新建设运营模式，助力智慧城市可持续长效发展

建立健全政府、企业等多方参与、市场化运作的建设运营机制，进一步提升多元智慧城市运营商在弥补政府资金投入、专业人员支持、科学规划、管理和运营经验等方面的能力不足[12]，推动智慧城市生态化、联盟化建设运营，构建资源共享、利益共谋、风险共担的建设运营共同体，更好发挥不同运营主体在资本、技术、人才、咨询、服务等方面的融合优势；探索区域协同发展下的城市群联盟建设，构建资源共享、产业协同、服务延展的运营机制，实现城市“组团”发展；探索数据交易、创投孵化及土地、产业IP变现等智慧城市可造血商业模式，激发社会资源参与智慧城市建设运营的热情，实现智慧城市可持续运营和长效发展。

4 结语

新发展格局是我国当前和未来较长时期经济发展的战略方向，2020年12月16日至18日召开的中央经济会议再次强调“立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局”，在这一战略机遇下，智慧城市将通过深化技术融合、数据融通，打造“以人为本”的智慧创新应用，促进区域、城乡均衡发展，因地制宜探索行之有效的可持续运营模式，加快再升级、再优化，推进城市数字化转型，实现高质量发展、高效能治理、高品质生活“三高”目标，推动建设数字中国、智慧社会。