“互联网+”背景下突发公共卫生应急管理机制研究

李冠华，时松和

1.中国人民银行征信中心博士后工作站，北京 100031；2.郑州大学公共卫生学院，河南 郑州 450001

全民健康信息化是国家信息化建设的重要内容，是建设健康中国的重要支撑。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》（简称“十四五”规划）明确指出构建强大公共卫生体系是全面推进健康中国战略的首要任务。“十四五”规划在“健康中国”战略目标基础上再次重申了“改革疾病防控体系，强化监测预警、风险评估、流行病学调查、检测检验、应急处置等职能”，以分级分层分流的传染病救治网络和统一健全的物流储备供应体系为依托，以口岸防疫防线和国家免疫计划为保障，整合实验检测网络、医疗救治、科技支撑和物资保障体系的各项资源，从制度层面和技术层面共同筑起公共卫生应急管理机制的“防护伞”。随着卫生工作实践过程中突发公共事件的增多，我国重大疫情防控信息化服务体制机制，公共卫生应急信息管理体系仍存在一些问题与短板，例如缺乏有效的风险评估、预警机制、信息无法充分利用、人才缺乏等问题[1-2]。已有学者也开展了针对突发公共卫生的治理和机制、方法及措施研究[3-4]。根据目前政策导向、既往研究和当前问题对我国传染病直报现状进行探析，提出构建防治管结合的传染病直报与预警机制以及相关问题的对策分析。

1 传染病直报与预警系统现状及问题分析

1.1 传染病上报与重大疫情防控现状

20 世纪50 年代，我国建立了全国传染病报告系统，并于1987 年在此基础上建立了“全国疫情报告微机通讯网”。 2003 年的严重急性呼吸综合征疫情给我国疫情直报系统的推行提供了现实依据，基于网络和个案报告的法定报告传染病运行体系建立迫在眉睫[5]。 2004 年4 月1 日，中国疾病预防控制信息系统（简称网络直报）运行正式上线运行，逐步由原来传染病上报到包括传染病、慢性病及其危害因素、免疫规划、精神卫生、健康危害因素、疾病预防控制与爱国卫生资源管理等6 个子系统的疾病防治信息系统，实现了对我国法定传染病个案信息的实时、在线报告和监测[6-7]。 目前已构建了国家-省-地市-县-镇五级业务范围，覆盖县级及以上疾病预防控制机构、县乡级以上各级医疗卫生机构。 医疗卫生机构发现传染病或疑似传染病后通过纸质版填报或各类业务子系统填报或直报系统填报等方式将传染病信息上报到直报系统中，传染病直报网络实现了对39 种法定传染病以及突发公共卫生事件信息的采集、报告、汇总、分析和预警，提高了传染病报告的及时性、监测资料的完整性和准确性，降低了漏报率。

1.2 传染病直报与预警系统问题分析

1.2.1 传染病信息管理系统信息无法在横向上协同共享公共卫生应急信息系统中一部分信息来自疾病预防控制信息系统，一部分来自区域全民健康信息平台，涉及到医保、市场监督、环保、教育、体育、公安、民政等覆盖全行业健康医疗大数据信息[8]。数据归口各部门管理，由于缺乏联防联控信息协同与共享工作机制与工作制度，缺乏资源统筹和整合利用，存在重复建设、多部门管理、多系统并立等问题。全民健康信息数据采集体系不健全，导致信息无法有效收集。

1.2.2 省市县级直报管理系统尚不能在纵向上互联互通目前，多数省、市、县级机构没有建立当地的传染病直报系统，疫情防控救治与卫生应急信息获取数据多依赖国家卫健委有关部门的多个信息系统，如医政医管局主管的病案首页上报信息、医疗质量管理与控制信息、疾控局和国家疾控中心主管的疾病预防控制信息系统，妇幼司主管的妇幼保健信息系统，卫生监督局主管的卫生监督信息系统，卫生统计信息中心负责主管的卫生统计信息网络直报系统等多个直报系统。这些系统在前期基层信息化不健全，随着信息化的发展，这些信息系统存在数据重复填报、功能不全等问题，并且缺乏对上报单位或区域填报大数据的综合统计分析功能，不能满足各级医疗卫生机构及管理机构业务需求[9-10]。

1.2.3 疾病预防控制与卫生服务信息管理体系有待健全当前我国传染病与突发公共卫生事件网络直报系统有待进一步完善，并没有真正做到“纵向到底、横向到边”。从2004 年开始的国家传染病直报网络上报系统，没有到村级，范围也仅限于医疗卫生机构，现阶段很多地方仍然未与现有的业务系统进行对接。根据国家卫生计生委办公厅关于印发传染病信息报告管理规范（2015 年版）的通知，对一些不明原因疾病暴发时，应于2 h 内进行网络直报，一些地方存在以专家会诊为由不及时报送的情况。目前没有大众版疫情上报系统（微信小程序或APP），周六周日快速上报疫情数据存在困难，这会造成漏报、迟报、误报、重复报等现象发生，上报效率相对较低，且准确度难以保障。 此外，信息系统没有延伸到一些不是医疗机构的行业部门（如幼儿园，监狱，企业，机关等），其中有些部门是行业垂直管理，对应该属地管理的疫情直报工作带来困难。有些也只是通过电话或微信等方式通知当地疾控机构，准确度难以保障。

1.2.4 公共卫生重大风险评估与决策协同机制有待加强传染病信息管理系统由传染病直报、传染病预警和突发公共卫生事件上报三个模块组成。传染病预警是基于医疗卫生机构上报的传染病病例数量、时间序列、时空探测信息的预警，缺乏通过医院信息系统、环境、人群等大数据对已知及未知传染病及传染病严重程度的智能预警[11]。 传染病县区级疾控中心对医疗卫生机构上报信息疾控中心突发公共卫生事件上报系统与预警系统之间不能实现有效信息共享。大数据智能分析能力不足，导致漏报、重复报现象。 突发卫生事件系统上报多由人工进行，疫情上报人员往往受制于其他因素而影响上报，对重大传染病识别度低，未达到真正预警的效果。

1.2.5 传染病信息针对性的综合分析能力不足 对信息采集方的医疗卫生机构除了完成规定任务以外，只能简单查询统计，缺乏针对上报单位数据的深入分析。数据提供方需要的数据往往需要很长时间才能回传，无法掌握上报数据质量。由于对上报信息的医疗卫生决策作用较小，上报人员会产生应付心理，造成上报数据质量下降。

2 建立传染病上报及重大疫情防控信息管理体制机制

针对目前传染病直报与预警系统存在的不足，构建政府主导下基于全民健康信息平台的“互联网+传染病”的传染病上报与预警机制[12]。

2.1 建立应急联动信息横向协同机制

建立政府主导下的多部门信息协同联动机制。按照相关文件规范要求，明确政府、企业、社会组织和公民在传染病和突发公卫事件报告中的责任和义务。利用大数据技术对学校、医疗机构、药店、环保及气象、公安、交通、旅游等相关部门人员信息及健康信息进行综合分析，对传染病进行评估与预警。

2.2 建立基于全民健康信息平台的传染病和公共卫生事件应急决策系统

区域公共卫生应急指挥系统平台，也是同级突发事件应急处理指挥信息管理平台。按照国家有关数据标准体系和安全体系，以全民健康信息管理平台及医共体平台为依托，以电子政务网络为支撑，构建省、市、县（区）传染病上报与突发公共卫生事件应急决策系统，确保省、市、县、乡、村卫生应急疫情防控信息互联互通[13-15]。依托全民健康信息平台，完善基础信息库、社会经济（卫生人力资源、人口、GDP 等）信息库、预案库、案例库、地理信息库、公共卫生危险因素数据库、传染病疫情与人口死亡数据、应急资源数据库，强化对信息采集，评估、干预、随访全流程的管理[16]。

2.3 建立与卫生政策相适应的传染病上报与公共卫生应急信息管理体系

随着医改的深入推进，目前多县（区）逐渐建立了以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的县乡一体化管理医共体体系。政府部门建立了由政府各部门主要人员参加的医管委负责监督各医共体，构建分工协作、资源共享，体现价值医疗，为居民提供全生命周期健康管理服务的整合型医疗卫生服务体系。通过医保总额预付及公卫经费打包给医共体，加强医共体在疾病防治中的责任，促使优质医疗资源下沉，居民只有不得病、少得病，早发现、早诊断、早治疗，医共体才能得到更大的利益。

3 对策与建议

3.1 构建“互联网+传染病”服务新模式

通过医共体引导优质疾病防控资源下沉到基层、农村、家庭。 鼓励社会力量参与，整合线上线下资源，推进互联网公共卫生应急健康知识咨询，提高居民健康素养水平[12]。 建立医院、社区、公众三者共同参与的公共卫生应急管理模式。 信息系统提供工作平台，通过微信小程序或APP 为医疗机构用户及非医疗机构用户和个人提供信息上报通道。充分利用优势资源，开展远程公共卫生应急服务，为全体居民提供优质、便捷、高效、公平的公共卫生应急产品。建设与政策适用和居民健康需求一致的公共卫生应急信息管理体系，为完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系提供支撑。 发展远程公共卫生应急服务，以县级医疗机构为纽带，向下辐射乡镇卫生院和村卫生室，向上与城市三级医院远程医疗系统以及上级突发公共卫生事件应急管理系统对接。信息系统应统一运作，提高服务效率，降低运行成本。改善基层重大疫情防控和公共卫生应急管理环境，使基层参与传染病防治工作，开展分级诊疗，利用信息化手段对疫情防控资源进行合理配置。

3.2 深化公共卫生应急大数据应用

卫生应急系统应根据传染病直报数据和环境、人口健康状况、基本资源状况、医疗卫生行业信息以及医药用品生产销售的基本数据，自动生成突发公共卫生事件数据信息，分析突发公共卫生事件流行规律，为制定科学合理的传染病防控措施提供支持。 运用大数据、云计算、区块链、人工智能、新一代通讯等技术及机器学习等大数据统计分析技术发挥其在疫情监测预警、疫情追踪、流行病学调查中的作用。 加强疫情防控等重要数据的精准统计和预测评价，建立传染病分析预测与预警模型、决策支持模型等。 实现对公共卫生突发事件分析、研判、评估预警、公共卫生重大风险应急方案制定的模型化，为卫生应急决策提供支撑。通过网络化、信息化的管理，依托全民健康信息平台，形成一条分布式可逐级监测和处理公共卫生突发事件应急的信息管理网络。

3.3 强化传染病信息数据为信息提供者服务

国家传染病直报及突发公共卫生事件应急管理系统应对提供数据的医疗卫生部门数据进行深入分析。数据可同步提供下载功能，区域全民健康信息平台传染病信息数据存储方面应利用区块链等技术实现数据的集中及去中心化存储，形成健康链平台。 充分利用区块链的开放、共识、去中心、去信任、交易透明、双方匿名不可篡改、可追溯的特点建立业务信息与平台信息的互通共享，从而高效便捷地为信息提供者服务。

3.4 加强公共卫生应急信息管理人才培养

在医疗卫生信息化软件招标、评标及建设过程中，应有医学信息学、医疗卫生专业、数据统计分析和软件技术专业人员参与。加强对各级医疗机构医务人员与居民的疾病防控和公共卫生应急知识和信息化知识培训，同时强化信息科或医院统计室统计学知识和大数据挖掘应用培训。平台使用方应与科研单位合作，加强大数据应用技术的科研攻关，建立信息化人才培养机制，使公共卫生应急大数据为决策服务。

4 结语

加强重大疫情防控信息化和公共卫生应急大数据服务体系建设，推动健康医疗数据开放共享。基于“互联网+”的时代背景，政府部门统筹协调、多部门联动协作、各级单位分类协同、全民共同参与，构建基于全民健康信息平台的传染病上报与预警机制是健全公共卫生应急管理体系的关键组成部分，是未来降低突发公共卫生事件风险、推动卫生事业发展的重要引擎。