土地指标投资的典型案例与风险分析

2021-03-10刘冬冬

西北水电 2021年6期

关凯,马理,刘冬冬

(中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司，西安 710065)

0 前言

土地是“存量资产”，中国随城市化进程不断加快、加深，必将面临建设用地供需矛盾突出、耕地保护日趋严峻等问题。目前“土地指标”及“土地指标投资”的概念虽在相关制度和文件中尚无严格定义，但市场中建筑企业已对通过土地指标投资拉动工程承包业务增长产生了浓厚的兴趣和参与意愿。本文尝试梳理、归纳土地指标及土地指标投资的概念，并以该类工程的典型模式为案例，分析评估建筑企业参与的途径及主要风险，以期为建筑企业发展提供借鉴。

1.1 土地指标的概念及趋势

依据2019年新修正的《土地管理法》，我国实行土地用途管制制度和占用耕地补偿制度。在用途管制方面，总量上其实现方式是通过各级政府编制土地利用总体规划的方式对一定时期内的建设用地规模进行控制，其中各级政府规划的建设用地总量不得超过上一级总体规划确定的控制指标[1]；具体到各年，新增建设用地计划指标采用指令性管理，没有年度计划指标擅自批准用地的，按照违法批准用地追究法律责任[2]。而在占用耕地补偿方面，耕地占补平衡采用指标核销方式管理，即市、县申报单独选址建设项目用地与城市、村庄和集镇建设用地时，需要从县、市相应的储备库中分类分别核销[3]。

综上，本文认为土地指标是指国家在特定时期内指令性地要求特定区域可用作建设用地加以利用的土地面积配额，一般包括新增建设用地计划指标、城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标、土地整治补充耕地计划指标、耕地保有量计划指标，在部分省份还包括“三旧”改造计划指标[4]。

目前，我国土地指标结构体系正在发生深刻变化，未来建设用地新增指标将逐步减少，建设用地流量指标将有序增加[5]，以推动土地利用从规模扩张向结构优化、质量提高转变[6]。上述建设用地流量指标，主要是指城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标，以2017年为例，当年全国新增建设用地总量指标40万hm2，较2016年减少6.67万hm2，减少约14.3%。

1.2 土地指标投资的概念及市场机会

直接补充耕地、城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用是社会资本可参与的土地指标投资主要领域，其具体建设内容并不是完全区别、对立，而是有机统一的不同对象政策下的对田、水、路、林、村、房的综合性系统性整治。其中城乡建设用地增减挂钩(以下简称“增减挂钩”)最为成熟，主要原因：一是其发展成熟，交易开展的范围最广，自2005年增减挂钩开展相关试点起，指标流转交易的范围从严格封闭在县域范围内使用，发展到2014年可省域范围内跨县、市交易[7]，再到2017年起节余指标已可在全国范围跨省域交易[8]，土地指标的价值在这一过程中不断再发现；二是内涵明确、边界清晰[9]，各地方投资制度出台相对完备，既往操作案例相对成熟；三是开展规模较大，仅江苏省2018年以来完成节余指标跨省域调剂任务0.25万hm2[10]。

一般增减挂钩的投资包括贫困地区村庄的拆迁安置补偿、拆旧复垦、公共基础设施建设，如将农村院落、道路、农田水利设施、田坎、废弃地、荒草地整理为耕地、规划安置区集中居住，推进镇、村一体化等，其中工程部分是建筑企业参与投资并承担工程承包的主要施工利润来源。

按交易范围划分，增减挂钩包括指标跨省域交易和省域内交易两大类。其中指标跨省域交易的，财政部明确完成立项备案的项目，即下达对应项目调剂资金总额的70%，待项目验收备案后再根据实际复垦的节余指标数量和质量下达剩余30%[11]。实操中，如广西壮族自治区提出择优引入社会投资方，并将社会投资方所获得的利润控制在实际支出成本的15%以内[12]。因此，该类项目的资金缺口不大，不需要专门成立项目法人，并引入金融机构介入，是市场竞争激烈的优质项目。而指标在省域内交易的，在项目经过实施、验收、并归还周转指标后，节余指标调剂收入才可通过交易流入项目拆旧区的地方财政[9]，因此产生了地方政府需自筹资金完成项目投入与收益资金回笼期间2～3 a左右的时间差，显然交易政策覆盖的地方均属于经济欠发达地区，地方政府本就寄希望于通过增减挂钩争取获取扶贫资金，而项目前期财政性投资资金的缺乏将导致项目推进实质上陷入困难，因此产生了建筑企业作为社会资本参与土地指标投资的市场机会。实际上，国家政策层面也考虑到地方政府的实际困难，为地方政府引入社会资本提供了创新发展的政策空间，如国务院提出鼓励PPP模式、以奖代补等方式[13]；国土资源部提出要吸引社会资本、金融资本等参与土地整治和高标准农田建设[14]。

综上，本文认为土地指标投资是在部分地方政府为实现土地配额在相关政府主体间交易、流转并获取调剂性财政资金的过程中，由相关政府通过竞争性方式引入社会资本(Special Purpose Vehicle,即SPV)负责相关项目的投融资、土地整理、复垦、开发等具体任务(如高标准农田建设)，并在土地指标交易完成后通过地方政府财政预算取得合理回报的活动。

2 土地指标投资的典型模式及风险分析

工矿废弃地复垦利用与增减挂钩节余指标相同，可进行流转使用，但不得跨县级行政区域使用，无法取得其他地方政府的调剂性财政资金，因此目前规模较小。本文以直接补充耕地、各地省域内交易的增减挂钩为主进行分析。直接补充耕地的，在地方层面，如湖南省张家界市规定市国土资源局依据补充耕地项目的社会资本投资主体的申请按照实际成本支出加合理利润(最高不得超过实际成本的5%)实行回购[15]。省域内交易的增减挂钩的，在地方层面，如河北省将农村建设用地复垦产生的节余的建设用地指标在省域内调剂使用，建立了省级增减挂钩节余指标调剂平台用于节余指标的省域内调剂交易。节余指标调入方县级政府与节余指标调出方县级政府通过协议约定交易的数量、价款、质量等级等，其中节余指标调剂实行限价，其每亩指导价格最高不超过40万元[16]。

2.1 典型案例

在增减挂钩制度建设较为完善的四川、湖南等省份，招商引进社会资本已开展多年，以四川省某县2018年增减挂钩试点项目为典型案例[17]，如下。

表1 典型案例核心条件

图1 土地指标投资合作模式

2.2 主要风险分析

综上，本文就建筑企业参与土地指标投资的风险分析如下。

(1) 合法合规性方面，项目的客体一般不存在问题。土地指标具有高度政府计划性，带有浓厚的行政色彩。增减挂钩的具体工作开展，需要原国土资源部批准试点，各省按照当年自然资源部下达的挂钩周转指标规模在已核查的项目库中确定项目，且相关审批手续还需向自然资源部门备案；同时，节余指标省域内调剂的，一般通过各省自然资源部门的交易平台“市场化”交易，公开透明。

(2) 项目存在履约成本、进度不受控风险，值得企业重点关注。主要原因：一是增减挂钩工作一般涉及的主要投资范围包括贫困地区村庄的拆迁安置补偿、拆旧复垦、公共基础设施建设，其中安置补偿等并不包含可获得施工利润的建安工程，因此项目建专安装工程费占总投资比例较低；二是各地因拆迁补偿标准、安置方式、施工条件、地质地貌存在差异，特别是部分地区在招商或招标文件中通常以节余指标按比例分成，特别是调剂价格一般采用政府指导价固化SPV的合同收入，而项目成本进度因拆迁工作涉及不可控因素较多且调动基层政府主动性等问题而存在风险。

(3) 项目存在支付延期或不足风险。节余指标流转收入应当作为土地出让收入的一部分，全额缴入国库，实行“收支两条线”管理[18]，这就对节余指标流转收入的预期的监管造成了较大的困难，企业不能采取如与市场主体合作中常见的设置共管账户等措施缓释风险，而当前地方政府社会保稳压力较大，面对非刚性的项目支出，存在转移、挪用收入从而导致支付延期或不足的可能。

(4) 项目存在债务融资风险，企业需提供额外的担保和增信措施。原因一是增减挂钩缺乏类似棚户区改造的金融政策支持，相较PPP、政府购买服务等方式，国家层面未出台文件指引金融机构参与项目融资，因此金融机构对参与项目的风险认识上的存在差异，而可借鉴的案例较少；二是实际操作层面上业务模式特殊，如政府间虽存在“配额交易合同”，但是并没有形成真实的交易关系和交易行为，所以不适用传统的应收账款质押，SPV也没有通过投资形成固定资产，不适用传统的固定资产抵押。由于项目所在地多为贫困地区，地方政府下辖的国有担保公司一般能力较弱，因此金融机构出于现实的风险控制会要求社会资本方提供抵质押或第三方担保等措施。