新一轮退耕地还林实施情况探析——以湖南省为例

杨 平，王玉玲

(1.国家林业和草原局西北调查规划设计院，陕西 西安 710048;2.旱区生态水文与灾害防治国家林业局重点实验室，陕西 西安 710048)

湖南省2000年启动退耕还林工程以来，至2018年累计退耕还林143.98万hm2，国家投资277.25亿元，工程惠及112个县市区、310万户、1 150 万农业人口[1]。据监测，全省退耕还林工程建设区内水土流失量普遍下降50%以上，生态价值为 1 051.35 亿元/年[2]，生态状况明显改善，尤其是湘西地区和偏远山区以往“越垦越穷、越穷越垦”的情况基本得到遏制，工程实施为湖南省构筑绿色保护屏障发挥了十分重要的作用。2014年起湖南省被纳入了全国实施新一轮退耕还林的10个省份之一，本文结合2019年湖南省新一轮退耕地还林国家级检查验收工作，对新一轮退耕还林实施过程中出现的新情况、新问题进行探索，以期促进湖南省新一轮退耕还林工程的稳步推进。

1 检查验收办法

以第四年,即2015年度计划任务各县级单位自查上报结果为2019年国家级检查验收依据，执行《新一轮退耕地还林检查验收办法》[3]相关规定和技术标准，对湖南省2015年新一轮退耕还林面积保存状况、质量(成林)情况和工程管理情况进行抽样检查。抽样共涉及衡阳市、邵阳市、湘西自治州等11个市、州的17个县市(以下简称“县”)、33个乡镇、1 017 个小班(表1)。

2 结果分析

2.1 面积保存

2.1.1 总体情况

共抽查上报面积 1 004.7 hm2，保存974.4 hm2，未保存30.3 hm2，保存率97.0%。保存面积中生态林566.7 hm2，占58.2%，主要有杉木、柏木等；经济林407.7 hm2，占41.8%，主要有油茶、柑橘等。

2.1.2未保存面积及原因分析

未保存面积30.3 hm2，占上报面积的3.0%。导致未保存的主要原因有：退耕地管理不善，抚育不力；雨雪冰冻、火灾、水灾自然灾害；开垦种地；立地条件差；造林密度不达标等(表2)。

分析保存状况较差的龙山县、桑植县，其保存率为85.1%，主要原因均为抚育管理措施不到位，退耕地杂草丛生所致。

2.2 工程管理

2.2.1 不动产权证书发放情况

按规定，保存合格面积应为退耕户及时办理不动产权证，截至目前，17个检查单位974.4 hm2保存面积不动产权证发放率为0，发证工作相关事宜仍在协商中。

表1 退耕地还林国家级检查验收抽样

2.2.2档案管理情况

保存面积的建档率为100.0%。各县均能按要求对2015年退耕还林工程建设档案完成分类、装订、归档工作。

2.2.3管护情况

保存面积中已管护面积933.9 hm2，管护率95.8%。邵阳县、新邵县等15个县管护率100.0%；管护率较低的为龙山县56.9%、桑植县45.8%，主要原因为农作物套种现象严重。

2.2.4验收情况

17个县自查验收率均为100.0%。

2.3 成林、混交情况

2.3.1 成林情况

保存面积中成林面积651.9 hm2，成林率66.9%，成林率较高的有安化县98.9%、道县96.1%、常宁市95.8%等，较低的有祁东县8.2%，岳阳县4.5%。

成林面积中：生态林保存面积566.7 hm2，成林面积330.5 hm2，成林率58.3%；经济林保存面积407.7 hm2，成林面积321.4 hm2，成林率78.8%(表3)。

保存面积中未成林面积322.5 hm2，占保存面积的33.1%。未成林面积及原因详见表4。

表2 未保存面积及原因分析

表3 退耕地还林成林面积统计

表4 未成林面积及原因分析统计

从表4可以看出，未成林的主要原因有：部分县退耕地重新造林面积较大，且退耕后连年补植补栽，小苗占比高，一定程度影响成林状况；因立地条件差或受干旱、冰冻灾害等自然因素影响，造林成活率低，幼林长势差；对退耕地管理“重造林，轻抚育”现象较为普遍，造林地后期管理不善，抚育不到位。

2.3.2混交情况

实施混交造林的有5个县，仅占检查单位的29.4%；全省保存面积中混交面积仅59.5 hm2，占比为6.1%。工程混交造林比例低，对林分质量和结构稳定性均不利(表5)。

3 主要问题

3.1 退耕地类认定部门间沟通不足

湖南省林业部门与国土二调认定的坡耕地面积差异明显，致使全省新一轮退耕还林任务落地难，工程实施受到较大影响。依据国家《关于印发新一轮退耕还林还草总体方案的通知》标准，由湖南省85个涉及新一轮退耕还林工程的县区政府和发改、财政、林业、农业、国土5部门联合行文上报，要求实施退耕还林的25°以上坡耕地面积为26.63万hm2，与国土二调数据库4.13万hm2相差22.50万hm2[4]。

表5 保存面积中混交林面积统计

本次检查17个单位也普遍存在上述问题，导致退耕造林设计地块难以落实，造林作业滞后，后续资金兑付、竣工验收困难等。

3.2 退耕还林地保存状况有待改善

如保存率较低的龙山县、桑植县，因地处石漠化地区，土层瘠薄干旱、土壤涵养水分能力差、加上造林后期抚育管理不到位，导致部分造林小班未达到保存标准；溆浦县、安化县等2019年初受到严重冰冻灾害，致使2015年退耕种植的柑橘地受灾后未能保存。

3.3 “重造轻管”导致退耕地成林率较低

成林率较低的龙山县、双峰县、涟源市等，除多次补植影响成林效果外，主要原因是退耕农户不同程度存在“重造林、轻管理”思想，加之由于农村外出打工人员较多，劳动力不足，造成退耕地造林后期疏于管理，影响退耕还林工程成林效果。

3.4 不动产权发证工作滞后

各县发证率低的主要原因相似，表现为：新一轮退耕还林不动产权证发放职能已移交所在县国土局不动产登记中心管理，由于退耕还林地确权过程复杂，导致目前各县不动产权证发证相关事宜难以开展；多数退耕农户人均退耕地面积少，农户申领不动产权证书意愿不高。

3.5 地方财政支持力度有待加强

本次检查17个县级单位中仅中方县地方财政落实了少量退耕还林工作经费。工作经费缺乏一定程度影响了退耕还林工程开展规划设计、检查验收、技术指导、档案建设等日常工作。目前，新一轮退耕还林所需工作经费多由林业部门自行解决，严重影响县级林业部门实施退耕还林工程建设积极性，也给有效保障湖南省退耕还林工程建设质量带来隐患。

4 建议

4.1 认真落实退耕地类认定

林业和国土部门在对退耕地类认定时要进一步加强沟通，采取切实有效措施解决退耕任务“落地难”的“瓶颈”问题；林业部门要重视和规范退耕还林作业设计流程，在进行年度退耕还林工程作业设计时，对所涉及退耕小班首先要会同国土等部门对其进行地类确认和核准，形成地类会审认定的正式文书。

4.2 及时整改保存状况存在的问题

对未保存面积中成活率不达标的小班限期补植补造并再次组织验收；造林地内种植藤蔓或高杆作物的须限期清除；损失面积应尽快通过变更作业设计或核减损毁面积进行整改，确保退耕还林任务保质保量全面完成。

4.3 提高造林成林率

受各种因素影响，2015年退耕还林地成林率较低，仅66.9%。为此，要求成林率低的单位积极引导农户转变“重造轻管”观念，切实加强退耕地后期管理，科学实施造林地幼林管护与抚育，全面落实国家和湖南省制定的相关技术规范和管理标准，提高造林成林率。

4.4 积极推进不动产权证书发放工作

为确保不动产权证书及时发放到位，切实保障退耕农户的合法权益，林业主管部门应及时向各级人民政府反映目前新一轮退耕还林不动产权证发证工作的困境，积极与不动产权登记中心沟通，建立信息共享和协作联动工作机制，尽快落实不动产权证书发放工作。

4.5 强化各级地方财政支持力度

湖南省林业局要积极与省财政厅等管理单位协商，依据《新一轮退耕还林还草总体方案》 “地方各级人民政府有关宣传、作业设计、技术指导、检查验收等工作经费，主要由省级财政承担，中央财政给予适当补助”的有关精神，从规范管理的要求出发，积极争取新一轮退耕还林工程各级工作经费。