规范经营管理防范法律风险

周璐怡

摘要：中国烟草行业实行统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制。实行“一套机构、两块牌子”管理的特殊性质，在这样的体制之下现实存在着“烟草公司与零售户”、“烟草专卖局与零售户”以及“烟草专卖局与烟草公司”三种法律关系，而在这三种法律关系中又存在着法律“模糊地带”。面对这种现状，我们在烟草专卖日常行政执法中发现了一些亟待解决的问题，为加强对卷烟市场的规范和管理，规范卷烟供货行为，维护烟草专卖局、烟草公司和卷烟零售户三方的合法权益，有效减少行政纠纷。

关键词：停业 暂停供货 卷烟供货协议

1.客我关系现状

烟草专卖市场管理工作中，时常遇到多次关闭经营场所、订购卷烟不支付货款、送货员送货上门时零售户拒绝验收等情形。此类不利于卷烟经营市场秩序的情形无法引用相应法规予以行政处罚或作出行政处理，为了规范卷烟经营市场，烟草专卖管理人员往往勉强套用《烟草专卖许可证管理办法》第四十五条第一款的规定，作出“暂停烟草专卖业务”的决定。

比如，在烟草专卖执法人员遇到下列情形时，应当作出怎样的处理呢？

情形一：某县零售户在接受烟草公司配送卷烟时拒绝签字，之后却称烟草公司配送假烟，反而投诉烟草公司销售假烟。

情形二：专管员走访市场时发现某县持证户沈某多次关闭经营场所，并将订购的卷烟拿到海边摆卖，故对其作出暂停供货的决定。随后，沈某就烟草专卖局“暂停供货”行为向法院提起行政诉讼诉。

情形三：某卷烟零售户擅自停止经营卷烟业务，但是未到烟草专卖行政主管部门办理停业手续。如果遵照烟草专卖相关法律法规的要求，专卖部门只能在其停止经营一年后公告三个月才能对其作出相关处理。

2.相关法律关系分析

2.1烟草专卖局与烟草公司之间的法律关系

在政企合一的体制之下，目前烟草公司、烟草专卖局“两块牌子一套人马”。《烟草专卖法》规定国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理。对于烟草公司经营行为的监管，也是“专卖管理”的应有之意。这种管理包含了上下级监管和同级监管，省局对各地市级烟草公司、地市级烟草专卖局对各县级烟草公司的经营行为仍然具有这种“专卖管理”的监管职能。同时，各级烟草专卖局对同级烟草公司也享有这种监督管理权。

因此，烟草专卖局与烟草公司也是一种管理者与被管理者的法律关系。

2.2烟草专卖局与零售户之间的法律关系

烟草专卖管理依法行使行政职权，所依据的是现行国家烟草专卖法及其相关的其他法律、法规和规章。我国目前烟草专卖管理法律体系是以全国人大及其常委会颁布的法律为基础，以国务院颁布的烟草专卖及相关的行政法规为主干，以国务院相关部门制定的规章和省级人大及其常委会、省级人民政府制定的有关烟草专卖的地方法规、规章为两大系列，以及其他有立法权的国家权力机关和国家行政机关所构成的多层次法律体系。

烟草专卖管理是各级烟草专卖管理部门依据法的规定，管理烟草市场的行为；烟草专卖局与持证零售户之间是一种行政法律关系。

2.3烟草公司与零售户之间的法律关系

本文认为，烟草公司作为卷烟批发企业，向取得烟草专卖零售许可证的零售户宣传、介绍卷烟品种等属于《合同法》第15条规定的要约邀请，再由取得烟草专卖零售许可证的卷烟零售户采用网上订货或者电话订货的方式向烟草公司发出要约，通过后台扣款电子结算等方式支付卷烟货款，单笔电子订单即成就双方合同关系。双方处于平等的民事主体地位。双方平等主体之间通过意思自治的方式签订协议以明确双方当事人的权利义务、责任承担及争议解决方式，从而有效避免纠纷，抑制行政干预，更为有效的调整市场经济活动，维护卷烟市场管理秩序。

3.烟草公司在合规经营中应规避的法律风险

《中华人民共和国合同法》第三十六条规定：“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”在烟草公司与零售户之间签订书面合同之前，双方之间主要是依据《合同法》成立合同，合同从履行完毕主要义务时成立，若要交付主要货物，对方接收货物时合同成立。

3.1合同相对方不履行合同义务风险

合同义务包括主合同义务和附随义务，在烟草公司与零售户之间的购销合同之间，除了主合同义务，还有应守法经营，并向消费者作出“明码标价”“劝阻青少年吸烟、禁止向中小学生售烟”等诚信经营承诺，以及在烟草公司提供增值性送货服务的时候，应合理、按时接受货物的合同附随义务。当零售户违反合同义务，双面并没有关于约定一方违约的具体违约责任，烟草公司的救济途径并不明确。

3.2合同违约的救济风险

当出现如上不完全履行合同、不遵守诚信经营承诺的情形，在缺少双方约定违约责任的情况下，即使烟草公司行使《合同法》关于追究违约责任的概括规定时，也会出现行使不能、不被零售户理解、发生严重冲突的现象。同时，在《合同法》规定之外寻求救济缺乏相应依据。

3.3民事诉讼风险

如前所述，一旦发生纠纷，烟草公司不仅难以选择法律来维护自身权益，而且在维权意识日益增强的零售户严重，因本着“服务至上”的烟草公司应当无条件地为其提供相关便利性服务，并且相关法律、法规也并没有明文规定零售户应承担的义务（排除行政救济）。此时，零售户还会将“服务不周”的烟草公司告上法庭，寻求私法救济，到时烟草公司将处于十分被动的地位。

4.避免法律風险的有效措施

解决当前存在问题的根本在于：理顺特殊体制之下局、公司和零售户三者之间的关系、规范停业和暂停供货两项工作。

4.1法律性质区分

“暂停供货”是一种企业的经营行为，应当由当地烟草公司客户服务中心负责办理。“暂停烟草专卖业务、进行整顿”（即停业）的法律性质现在还是存在争议的，从相关的法律规定来看：从《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定可以看出，在我国烟草专卖管理法律体系构成中“暂停烟草专卖业务资格”并非行政法律、法规所规定的行政处罚行为。通说认为其是一种“行政管理措施”。总而言之，“暂停烟草专卖业务”是一种行政手段。

4.2应对措施

4.2.1推广《卷烟供货协议》运用民事手段作为行政管理补充

将日常工作中经常遇到的多次关闭经营场所等不易管理的情形在《卷烟供货协议中》予以约定，明确零售户与烟草公司的权利和义务。比如，烟草公司给持证零售户提供送货上门的增值性服务。若零售户拒绝验收或不符合烟草公司的有关规定进行书面签收确认的，应当视为对接受卷烟的默示接收。《卷烟供货协议》中将卷烟零售户对烟草公司供应的卷烟进行验货确认作为一项义务明确规定在协议中。上文案例一中的零售户收货拒绝签字的行为，应当视为默示接收烟草公司货物。同时，在《卷烟供货协议》签订后，零售户该行为将违反协议，再投诉烟草公司于理于法都有失依据。

4.2.2明确停业、暂停供货权责关系

目前我們没有相关的文件或者条款规范停业、暂停供货两项工作的具体权责，也没有规范烟草公司与零售户之间的具体权利和义务的相关条款。这造成了一线专卖和客服人员对于停业和暂停供货的操作经常具有任意性，且运用市场主体地位维护双方权益缺乏相应的法律依据。通过《卷烟供货协议》的签订，明确作为市场主体的烟草公司和零售户之间的权利义务关系，严格将局职能与公司职能分离，有效避免诉讼纠纷的发生。

4.2.3行政措施应当作为最后手段

烟草专卖局采取行政手段管理烟草市场，必定伤害烟草和零售户之间的和谐关系，且必须依照相应的法定程序，如事先告知、立案、审批、决定、送达、整改通知等，所采取的行政手段也较为严厉，如果每起争议都通过行政手段来解决就会较为繁琐，所耗的时间成本也较高，所以，行政措施应当作为管理烟草市场的最后手段。当停业和暂停供货两项工作严格区分、《卷烟供货协议》签订之后，便可以实现先采用民事处理后采取行政处理的理想化格局。

5.结论

烟草公司与零售户作为市场经济主体，可以通过签订《卷烟供货协议书》明确双方的权利义务及相关民事责任的承担，并将一些无法用行政法律法规加以规制的情形，在《卷烟供货协议书》中用“暂停供货”的处理方式加以约定。当零售户违反《卷烟供货协议书》中所约定的内容时，烟草公司作为协议的签订主体，就可以授权客户经理对该零售户采取暂停供货等措施加以约束，待零售户提交《恢复供货申请表》并提供相关证明材料证明暂停供货情形已消失，且承诺依协议诚信守法经营时方可对其恢复供货。除非零售户的行为确实违反了《烟草专卖许可证管理办法》第四十五条的相关规定，且用暂停供货的方式不足以制约零售户的违法违规行为时，才有必要通过行政手段，由烟草专卖局作出“暂停、取消烟草专卖业务”的决定。

《卷烟供货协议书》的签订，不仅明确了烟草公司与零售户之间的权利义务及相关民事责任的承担，而且为烟草公司与零售户之间的争议采用民事手段加以解决提供了强有力的依据，缓解了烟草专卖局作为行政主体只能采取行政手段解决争议的局限性，从而更好的维护卷烟市场经营管理秩序，构建诚信、和谐的卷烟市场。

参考文献：

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[2]李敏..公司法律风险管理及防范体系建设研究[J]..现代经济信息，.2015，.000（015）：322-322，324.