论公民的法治认同

李小立

坚持法治国家、法治政府、法治社会“三个一体建设”需要确保法律在社会系统中的权威地位。党的十八届四中全会指出“宪法法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”，充分说明了公民法治认同在新时代法治建设的重要意义。本文旨在梳理公民法治认同的构成，分析公民法治认同的意义，探究公民法治认同的内在机理，进而阐述公民法治认同养成。

一、公民法治认同的构成

“法治认同”是一个复合名词，由“法治”和“认同”组成。从《现代汉语词典》(第7版)的解释来看，认同即“承认；认可”[1]，这一解释带有较为明显的主观色彩，突出个体或群体的意志选择。有学者认为：“法治认同是人们对通过法律确认并保障的公平、正义、自由、秩序、效率、平等和人权等价值的认可和接受，是人们在实践经验和理性认知的基础上对法治进行的评判，是人们认可、信任和尊重法律以及愿意服从法律的心理状态。”[2]公民的法治认同是法治认同的重要组成部分，即公民对良法善治这一科学治理方式的认可。具体来说主要包括以下三个方面：

(一)公民对法律的遵守和服从

守法是公民的基本义务，也是公民法治认同最基本的构成要素。“承认；认可”并非一定表现为积极的“拥护”，也可能是面对强势的被动服从。在法治认同层面，公民基于法律的强制力和威慑性而产生畏惧心理，从而认可法律维护社会秩序、约束公民行为的功能，即“任何组织、个人，国家机关都必须守法，都不能凌驾于法律之上，都必须处于法律的统治、支配之下，都不享有法律之外的特权，也不能免除法律上的义务，其违法行为必须得到追究并做出相应制裁”[3]。公民只有遵守法律，才可能进一步认识到法治与公民权益是密切相关的。不过，法律的威慑性仅能让公民深刻认识到违法的成本，以此来预防违法行为的发生，但仍有一部分人心存侥幸，铤而走险。对这些人来说，法治反而成为妨碍其实现个人目标的负面因素。因此，公民对法律的遵守虽是构成法治认同的基本要素，却并非是完整的因素。

(二)公民对良法的赞同和拥护

在守法的基础上公民需要认识到个人利益与良法之治不是对立的关系，良法的目的并非是禁锢个人的意志，而是维护社会秩序，保障公民的合法权益。公民只有意识到良法之治的积极作用，才会摆脱被动服从的僵化思维，而去思考法治的价值，发自内心地抵制违法行为。换言之，公民对法律的价值判断是拥护良法的基础，公民需要在思辨中形成对法治的认同。不过，公民对良法的拥护仍然无法构成公民法治认同的全部要素，这是因为公民在主观上无论是消极地遵守还是积极地拥护，客观上仍然处在被动接受法律规范的状态。如果公民缺乏抵制恶法的能力，在客观上就无法区分积极拥护与消极遵守的差异，更谈不上公民在良法与恶法之间做出选择。因此，对公民来说，对良法的赞同和拥护需要建立在自身有选择能力的基础之上。

(三)公民对法律活动的积极参与

公民既是法律的遵守者，也是法治建设的重要参与者，法治认同不应局限在对法律文本的认可，而是需要公民形成法治思维，认可法治价值，从而积极参与法律活动，并将其作为社会生活的一部分。在立法上，公民除了通过各级人民代表大会参与立法，还积极参与立法听证会、论证会、座谈会、立法调研、立法公开征求意见，借助多种渠道贡献自己的力量；在执法上，公民既能自发地举报社会违法现象，协助执法者维护社会秩序，也能对执法者的执法行为予以监督；在司法上，基于对司法公正的信心，公民有充分的意愿诉诸司法机关处理纠纷，维护自身合法权益。除此之外，公民在日常生活中的宣传普法知识、接受普法教育、关注法治热点问题等行动，都是通过参与法律活动塑造法治认同的表现。

综上所述，笔者认为公民法治认同是指公民在守法的基础上，进一步对良法的赞同和拥护，在形成法治思维和认可法治价值的基础上积极参与法律活动，并将其作为生活方式的过程和状态。

二、公民法治认同的意义

公民法治认同的意义比较广泛，从不同的角度剖析也会得出不同的结论。当前，法治国家、法治政府、法治社会“三个一体建设”是新时代法治建设的重要目标，因此有必要从这一角度探究公民法治认同的重要意义。

(一)推动法治社会的建设

法治社会建设就是法治社会化的过程，强调的是社会对主体的影响，以及主体对社会化的反馈[4]，公民的法治认同是一个社会软实力的重要组成部分，也是法治社会建设的重要基石。法治社会的建设有赖于相应制度的构建，在形式上确立法制的总体框架，诸如立法、行政、司法等制度。但法治社会仅依靠制度建设是远远不够的，如果公民普遍缺乏法治意识并漠视法律规范，那么社会治理就缺乏可操作性，法律制度也会如空中楼阁一般。因此，法治社会的建设同样需要社会群体在观念上的支撑。具体来说，就是公民能够自觉守法并积极维护法律的权威，在社会生活中养成法治思维，认同法治价值。首先，公民的法治认同可以维护社会秩序，降低社会的治理成本。法治思维的普及有助于形成全民守法的社会风气，为社会群体提供一种价值取向，确定不可为之事的标准，从而有效减少社会的违法行为，缓解社会治理的压力。其次，公民的法治认同可以提高社会群体的综合素养，形塑公民日常生活的行为举止，从而形成文明和谐的社会风气。法律是最基本的道德，而法治认同又意味着公民能够独立思考并做出祛恶扬善的价值判断，因此公民的法治认同在一定程度上能够弘扬社会道德，为法治社会建设提供精神保障。再次，公民的法治认同可以培育社会群体的主人翁意识，激励公民投身法治社会的建设。当公民树立法治思维，认识到法治社会建设与自身利益密切相关时，往往会激发责任意识，身体力行地参与社会法律活动，带动更广泛的人群认同法治的价值，从而形成良性循环。

(二)推动法治政府的建设

公民法治认同与法治政府建设是相辅相成的关系。一方面，法治政府建设能够提高政府的公信力，使公民认识到政府在施政过程中必须做到依法行政，在守法方面起到表率作用，从而增强公民守法的积极性；另一方面，法治认同意味着公民能够积极参加法律活动，对抵制违法行为有着强烈的热情，从而积极监督政府的守法情况，推动法治政府的建设。

具体来说，《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》确定了我国法治政府建设的目标，包括了职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信等内容。公民基于法治认同而采取的行动，对于这些目标都有一定的促进作用。首先，公民有权要求各级政府部门公开机构设置、机构职能、权责清单等信息，据此监督政府部门的机构和职能安排是否科学合法。其次，公民可以引用政府信息公开条例等法律文件，通过依申请公开的方式要求政府公开各类信息，监督政府的行使的职权是否合法。再次，公民可以通过检举、举报、行政诉讼、行政复议等方式监督政府的守法情况，要求政府提供依法行政的依据。这些方式都体现了公民法治认同中积极参与法律活动的一面，是公民积极行使权利的重要表现。这些基于公民法治认同的监督行为也能促使政府在自我纠正、自我完善的过程中不断强化自身的法治建设。

(三)推动法治国家的建设

法治国家的基本标准就是看执政党的权力是否接受法律的约束。相对于法治政府主要侧重国家行政权的法治化，法治国家更强调在党的领导之下实现整个公权力(包括立法权、司法权、行政权、监督权等)的法治化[5]。推动法治国家的建设就是一个促进党的依法执政、约束国家公权力的过程。公民的法治认同与党的执政思路存在密切的联系，由于中国共产党始终坚持唯物史观和群众观点，公民对法治的认同很大程度影响了党依法执政的水平。普遍的法治认同意味着法治价值有了广泛的群众基础，也为党员干部在此价值基础之上提出了更高的法治要求，更为我党提高依法执政水平指明了方向。而依法执政水平的提高意味着我党以法治思维加强和改进对法治工作的领导，确保国家各项权力的依法行使[6]，从而实现约束公权力的自我约束。此外，公民基于法治认同而参与法律活动的能力同样关系到公权力的实际效果。除了行政权，公民还能通过多种渠道对立法、司法、监察等权力进行监督。但公民是否了解公权力的运作机制，能否明辨公权力行使的合法与违法界限，能否提出建设性的监督意见，都考验着公民参与法律活动的能力，而这同样是公民法治认同的范畴。总之，公民的法治认同能够促使公权力守法意识的不断加强，促进公权力的自我约束，影响公权力运行的实际效果，从而推动法治国家的建设。

综上所述，公民基于法治认同所形成的法治思维、法治价值、参与法律活动的实践，为法治社会、法治政府、法治国家“三个一体建设”提出了更高的要求，也促使“三个一体建设”在公民的监督之下不断完善和提高。因此，公民法治认同对于新时代法治建设具有重要意义。

三、公民法治认同的内在机理

如前文所述，公民的法治认同包含了守法、尊法、用法等个人行为，但这些行为并非天然存在的，而是在长期社会实践中或被迫或自愿所养成的一种生活方式，其背后蕴含的深层机理主要表现为利益导向、价值导向、能力导向。

(一)公民法治认同是利益导向的结果

趋利避害是人的本能，公民对法治存在利益上的期待。“一个充满了主体构成性要求的法律体系，如果其承载形式不是契约化的，则很难认同它就是法治本身。”[7]这说明，法律本身可以经由契约表达意思。由于契约的主体是公民，那么公民自然对法律及其形成的法治抱有某种期待。公民的日常行为往往会考虑自身利益最大化的问题，如果法治能够为自己的行为带来一定的收益或者保障自身的利益不受到他人的侵害，那么公民自然就有法治认同的意愿。进一步说，如果法治能够保障绝大多数社会群体的共同利益，推动社会的和谐发展，维护社会秩序的稳定，那么最广大的社会群体自然愿意赞同它、拥护它，从而在整个社会实现普遍的法治认同。公民对法治的感受既存在正面的利益导向，也存在负面的利益导向。正面的利益导向表现为遵守法律能够获得法律带来的积极反馈，即实现权益的保护；负面的利益导向意味着违反法律得到法律带来的消极反馈，即受到法律的制裁。

(二)公民法治认同是价值导向的结果

公民除了趋利避害的本能外，还在生活和受教育的过程中形成了一定的价值观。并且，由于人的社会属性，公民的基本价值判断存在共性，尤其是对善恶的区分和评判。这种价值观驱使公民开始关注法治的价值，并为公民的法治认同创造了契机。法治意味着良法善治，实际上其内涵已经界定了法治价值的标准。“法治的核心价值在于保障公民的自由与权利。”[8]国家往往将绝大多数社会群体共同的价值追求以法律文本的形式予以保护，作为维护社会稳定的重要手段。也正是由于存在一系列反映公民价值观的良法，追求法治价值才成为公民守法、尊法、用法的动力，进而使公民的价值取向与法治认同紧密地结合在一起。除了法律文本，蕴含精神、原则的法理内容同样是公民价值取向的集中体现。尽管这些内容并不一定在法律文本中得以体现，但公权力遵守法律原则依法行使权力依然是公民的价值追求，仍然可以成为公民法治认同的动力。例如，在立法过程中，立法机关所秉持的认真对待权利、社会公理、利益均衡等原则，是公民对良法制定程序的价值判断标准；在执法过程中，行政机关所秉持的依法行政、讲求效能、公平合理等原则，是公民对行政执法程序的价值判断标准。在司法过程中，司法机关所秉持的司法公正、司法平等、司法责任等原则，是公民对司法程序的价值判断标准。公民对这些法律原则的价值追求促进了公民的法治认同。

(三)公民法治认同是能力导向的结果

无论是利益导向还是价值导向，这些都是影响公民法治认同的主观因素。而在客观方面，公民参与法律活动的能力对公民的法治认同也具有重要影响。这种能力既包括公民的法律知识素养也包括公民的法律实践能力。公民如果缺乏基本的法律知识素养，就很难意识到自身的合法权益受到侵害，甚至缺乏维权的意识，自然难以认同法治的价值。公民如果法律实践能力有限，在无法一直获得法律服务的情况下，很可能在生产经营活动中遭受挫折或是采用非法的手段解决日常纠纷，从而对法治产生误解，影响法治认同。

公民参与法律活动的能力源自公民基本的法治教育。一般来说，公民基本的法治教育主要包括守法教育和用法教育，有别于专业性的法学教育，这种基本法治教育聚焦于基础性的内容。守法教育可以培育公民的守法意识、义务意识，主要表现为对法律文本的宣传，即对公民可为之事和不可为之事的区分，一般来说，既包括对治安管理处罚法、刑法等禁止性规定的法治宣传，又包括宪法、民法等权利性法律内容的宣传；用法教育可以培养公众的用法意识、维权意识，表现为对维权方式的宣传，即公民的合法权益受到侵害时应当如何获得救济，一般来说，既包括诉讼法、证据法这种法律救济的依据，也包括法律援助、社会保障法等相关法律法规中公民申请法律救济的程序。这些促使公民形成坚定的守法意识和用法意识，从而认同法治的价值。

四、公民法治认同的养成

“现代法治的核心要义是良法善治”[9]，是将法治与治理相结合，从而实现社会秩序稳定和社会资源配置科学高效运转的一种治理方式。当前，随着我国法治建设的不断推进，加强公民的法治认同日趋迫切。公民法治认同的内在机理过于抽象和广泛，其养成路径若是局限于法治建设中的某些具体措施，就会出现难以全面概括的问题。因此，论述公民法治认同的养成需要从宏观上着眼于法治认同的内在机理来分析。

(一)树立法治威信，激发情感动力

树立法治威信就是要发挥法律维护广大人民群众利益的作用。中华人民共和国成立前，我国长期处于缺乏法治理念的境况，即便中华人民共和国成立，我国法治建设仍经历了一系列挫折。“改革开放40年来，在党的领导下，我们走出了中国特色社会主义法治道路。”[10]党的十五大后，我国确定了依法治国的方略。党的十八大以来，党中央明确提出全面依法治国，并将其纳入“四个全面”战略布局予以有力推进。这一系列举措使法律成为公民权益的重要保障，符合法治认同中利益导向的内在机理，公民也逐渐恢复了法治的信心。近年来，随着我国法治政府、法治社会、法治国家建设的持续推进，公民真切地感受到自身的权益能够得到法律的保护，逐渐意识到法律是公平公正的，从而加深了法治认同。这说明树立法治权威是促进公民法治认同养成的正确道路。回溯我国法治建设四十多年的经验可以得知，强化法治威信就是要坚持法治建设的正确道路，不断加强对公民权益的保护，反映人民群众的诉求，从而促进公民的法治认同。未来，我国的法治建设仍要坚持以人民利益为中心，建设社会主义法治国家。

(二)追求广泛认同，优化价值体认

追求广泛认同就是追求社会的共同价值。但具体要追求什么样的共同价值，哪些价值可以使社会群体共情，这就应当提出一个系统的理论。目前来看，我国构建的社会主义核心价值观应当是广大人民群众共同的价值追求。除了法治本身，公民还对自由、民主、平等、公平、诚信、文明、和谐等价值观内容有着较高的追求，而这些内容同样涉及宪法、法理等与法治相关的内容。为此，追求广泛价值认同的关键就是在全社会培育和践行社会主义核心价值观。这包括利用教育宣传、文化熏陶、实践活动、政策支持、制度保障等手段。社会主义核心价值观要落实到社会生活当中，强化为人们的日常生活方式，逐渐成为指导人们行为规范的指南。需要注意的是，由于社会主义核心价值观属于社会意识的范畴，这就必然需要社会经济发展和政治制度作为支撑。因此，共同的价值追求、经济社会发展水平、公民的法治认同，彼此是相辅相成、相互促进的。这是一个系统性的工程，需要与改革开放和社会主义现代化相结合，在坚实的经济基础之上，通过宣传教育等多种方式培育社会主义核心价值观，塑造社会群体共同的价值体认，从而加强公民的法治认同。

(三)引导公民参与，强化实践能力

拓展公民的法治实践渠道，需要充分运用法治思维和法治方法开展各项工作，进一步加强公民在宪法和法律制度中的应用能力。首先，要培育公民的宪法理念，强化宪法的可诉性，使公民产生宪法监督意识。当前，我国规定“裁判文书不得引用宪法和各级人民法院关于审判工作的指导性文件”，这使得宪法的可诉性较弱，不利于公民以宪法为依据保障自己的合法权利。因此，下一步的工作不仅应让公民理解宪法精神，学习宪法内容，也要强化宪法可诉性，鼓励公民运用宪法。其次，要鼓励公民参与法治实践。包括组织公民参与普法宣传活动、鼓励公民通过法律手段维护自己的合法权益、完善公民对立法和执法、司法机关的监督制度机制，加强公民对公权力的监督等。再次，要确保公民参与法治渠道的通畅。窗口部门要强化服务能力，持续推进简政放权，使公民申诉有门、救济有道。最后，要确保公民的申诉和控告程序能得到有关部门高效地处理，公民权利能在实质上得到法律的保护。