美国污染场地国家优先名录制度的建设及其启示*

李奇伟

(湖南师范大学法学院， 湖南 长沙 410081)

污染场地名录制度是实现污染地块分级分类管理、优先排序的重要制度安排。自从2016年国务院《土壤污染防治行动计划》正式提出“污染地块名录”概念以来，我国逐渐形成了以《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》)《污染地块土壤环境管理办法(试行)》为依据，以名录制定、修改、移出为核心内容，与污染地块调查、评估、修复制度紧密衔接的规则体系，为加强污染地块环境管理、防范污染地块生态环境风险提供了制度保障。然而，污染场地名录制度在我国属于新兴制度，在场地筛选规则、列入移出名录规则和公众参与机制建设等方面仍存在诸多不足，直接影响到该制度的实施效果。在这种情况下，对污染场地名录制度展开进一步的深入研究就显得尤为必要。本文试图以美国污染场地国家优先名录制度为研究对象，通过其制度背景、发展特征、规范内容的研究分析展现美国污染场地国家优先名录制度的建设样貌，并在此基础上探索未来我国污染场地名录制度的规范建构路径。

一、美国污染场地国家优先名录制度的立法沿革

(一)《超级基金法》颁布实施以前相关法律调整阶段

在1980年《超级基金法》出台以前，美国并没有污染场地治理的专门法律，场地修复活动主要基于与“化学物质管控”“固体废物污染防治”“环境应急响应”等相关的政策法律进行规制。在化学物质管控方面，1972年《联邦杀虫刹、杀菌剂和灭鼠剂法》、1976年《有毒物质控制法》授权美国环保署对可能造成严重环境风险的新型杀虫剂和其他化学物质实施严格管控；在固体废物污染防治方面，1972年美国《联邦水污染控制法》第311节规定了有害物质溢流时责任人的通知、清理义务；1976年《资源保护和恢复法》规定了相关主体在危险废物识别、生产经营活动、运输、处理、储存等各环节的法定义务，形成了对危险废物“从摇篮到坟墓”的全过程管理(1)李奇伟.城市污染场地治理法律制度研究[M].北京：法律出版社,2017.100-101.。同时，该法第7003条授权美国环保署清理造成健康或环境的“紧急的重大危险的”废物场所。这一条款被广泛运用于清理废弃垃圾场(2)罗伯特·V.珀西瓦尔.美国环境法:联邦最高法院法官教程[M].北京：法律出版社,2014.94.。在环境应急响应方面，1968年联邦政府制定了《国家石油和有害物质污染应急计划》以应对石油泄漏和有害物质排放。

然而，以《资源保护和恢复法》为中心的美国危险废物和有毒物质管理法仍然存在巨大纰漏。在圣·巴巴拉海峡石油污染事故、罗浮水道污染事件、布里奇波特化学废物处置设施燃烧事件、伊丽莎白废物储存设施燃烧事件，特别是拉夫运河事件爆发以后，依赖相关法律进行调整的规制模式面临巨大挑战。例如，《资源保护和恢复法》第7003条授权美国环保署清理造成健康或环境“紧急的重大危险的”废物场所，但在当时，该条被理解为只适用于正在使用中的废物处理场，而不适用于像拉夫运河这样的闲置或废弃的场地。同样，《清洁水法》1978年修正案扩大了对溢油清理现行综合监管的框架，覆盖了300多种排入到通航水域的危险物质的清理。但是这个规定没有扩展到大多数基于土地的污染(3)约翰·斯普兰克林，格雷戈里·韦伯.危险废物和有毒物质法精要[M].天津：南开大学出版社,2016.216.。其他相关法规，如《有毒物质控制法》《清洁空气法》《安全饮用水法》等，虽然规定有“紧急危险”(Imminent Danger)条款，授权联邦政府对严重环境事件采取应急反应行动，但仅限紧急情况，对于那些历史积累的场地污染上述立法也无能为力(4)贾峰.美国超级基金法研究 历史遗留污染问题的美国解决之道[M].北京：中国环境科学出版社,2015.19.。在此情况下，强烈的社会舆论压力和既有制度的缺失都要求立法机关立即采取行动，推动制定一部有力的污染场地治理法律以应对可能发生的场地风险事件。

(二)《超级基金法》制定出台后确立国家优先名录制度阶段

面对汹涌的社会舆论压力，美国参众两院就《超级基金法》的制定展开了激烈的立法博弈。在当时，经议会讨论的议案主要有四个，分别是：①众议院85号议案——在《清洁水法》的基础上修改而成《石油污染责任和赔偿法》；②众议院7020号议案——在《固体垃圾处置法》的基础上修改而成《危险废弃物污染法》；③参议院1480号议案——《环境紧急反应法》；④参议院1341号议案——《石油、危险物质和危险废弃物反应、责任和赔偿法》，也被称为卡特政府议案(5)贾峰.美国超级基金法研究 历史遗留污染问题的美国解决之道[M].北京：中国环境科学出版社,2015.27.。参众两院对待这些议案的态度不一，但迫于即将换届的政治形势，在经过复杂的政治博弈、谈判妥协之后，最后提出了一个全新议案(Stafford-Randplph Substitute)并先后通过了该议案，由此诞生了对世界污染场地治理影响巨大的《超级基金法》(6)李奇伟.城市污染场地治理法律制度研究[M].北京：法律出版社,2017.103。

在立法之初，美国就已经意识到必须将有限的治理资源运用到那些“对人类健康和生态环境构成重大威胁的场地”(7)Magee A S. Challenging the National Priorities List[J]. Ga. St. UL Rev., 1993, 10: 725.上，为此，需要在《超级基金法》中建立一个场地筛选机制以确定这些极高风险的场地名单。《超级基金法》第105条规定，“作为计划的一部分，总统须在全国所有已知的释放点或者存有释放威胁的地点中列出国家优先次序，并以不低于每年一次的频率修订该目录”，而这种优先次序“必须建立在对公共健康、福利或者环境造成的相对风险或者危害的基础上”。(8)《超级基金法》第105条《国家应急计划》。“为了确保最危险的场地立即受到关注，美国试图通过建立危险等级评定系统(Hazard Ranking System, HRS)以数值化的形式确定特定场地的生态环境风险，进而据此编制场地国家优先名录。”(9)Baumgarten G A. Environmental Law-Determining What Degree of Deference is Afforded EPA Decisions to Place Hazardous Waste Sites on the National Priorities List[J]. Temple L. Rev., 1993, 66: 1123.1982年，美国环保署公布了第一版的危险等级评定系统，1983年，环保署使用这一筛选系统创建了首个污染场地国家优先名录(National Priorities List，NPL)，其中，列出了具备清理优先级的406块污染场地(10)Clarke T C. A Practitioner’s View of the National Priorities List[J]. Envtl. Law., 1995, 2: 57.。由此，污染场地国家优先名录制度在美国获得法律正式确认并运行实施。

(三)《超级基金法》调整完善国家优先名录制度阶段

在1980年《超级基金法》正式出台以后，随着实施过程中暴露出的问题不断涌现，《超级基金法》进行了几次较大的修订，包括1986年《超级基金修正案和再授权法案》、1992年《社区环境响应促进法》、1999年《超级基金回收平衡法》、2002年《小规模企业责任减轻和棕地振兴法》等，相应的污染场地国家优先名录制度也随之调整完善。

一方面，危险等级评定系统的规则不断改进。1986年《超级基金修正案和再授权法案》虽然保留了对总统编制国家优先名录的授权，但在《超级基金法》第105条中增加了一款：“总统须颁布修正案对1984年9月1日生效的危险等级评定系统进行修正。前述修正须最大限度地保证该危险等级评定系统能正确地评价所审查的场地和设施对人体健康和环境造成风险的相对程度。”(11)《超级基金法》第105条《国家应急计划》。这一次修正最终于1990年完成，形成了地下水迁移、地表水迁移和空气迁移三种风险评估路径。之后，危险等级评定系统在2017年又作出了一次微调，增加了基于地表层以下污染途径的风险评估(12)Revised HRS Final Rule. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2019-02-11)[2020-08-06].https://semspub.epa.gov/work/HQ/100002489.pdf.，从而形成了现行的最终规则。

另一方面，国家优先名录的移出规则也作出了调整。在经历了几次较大的修订之后，《超级基金法》开始朝着更加务实的方向迈进，以重振社区和加快修复为目标提出了建立伙伴关系、鼓励私人投资、推动公众知情参与等措施。在这一趋势影响下，国家优先名录的移出规则作出了相应调整。1995年11月，美国环保署发布《部分删除国家优先名录场址的政策变更通知》指出：“迄今为止，环保署的政策都只针对列入名录中的整个场址，但整个场址被完全修复可能需要很多年，而在这之前场址的局部可能已经被修复，可以用于生产用途。如果不将这一部分从名录中移出，一些潜在的投资者或开发商可能不愿意在已经修复的部分进行经济活动，为此，环保署酌情考虑制定部分场址删除规则。”(13)Notice of Policy Change for Partial Deletion from the NPL. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(1995-11-01)[2020-08-16].https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-1995-11-01/pdf/95-27069.pdf.这样一来，污染场地国家优先名录的移出规则变得更加符合实际，有助于列入名录场址的重建和区域经济复兴。

二、美国污染场地国家优先名录制度的主要内容

从法规范意义上看，美国污染场地国家优先名录制度主要由四部分构成：危险等级评定系统、场地列入名录规则、场地移出名录规则以及公众参与规则。其中，危险等级评定系统是场地列入名录的主要筛选工具，场地列入、移出名录规则是名录制度核心内容，公众参与则是贯穿名录管理的基本要求。它们相互衔接融合共同构成了污染场地国家优先名录的制度整体。

(一)危险等级评定系统

污染场地国家优先名录的制定主要根据危害等级评定系统，通过这一系统使制定名录的决定建立在环境科学技术之上，体现风险管理理念。美国环保署《危害等级评定系统指南》指出，危害等级评定系统是美国环保署超级基金项目用来评估存在实际或潜在有害物质排放威胁的评分系统，是确定一处污染地块是否列入名录的主要筛选工具(14)The Hazard Ranking System Guidance Manual[EB/OL].(2020-06-13)[2020-08-18].The United States Environmental Protection Agency，https://www.epa.gov/superfund/introduction-hazard-ranking-system-hrs.。其具体实施主要由两级指标构成(见图1)。一级指标分为四个方面，分别是地下水迁移情况、地表水迁移情况(由对饮用水、人类食物链、环境等构成威胁的因素组成)、土壤暴露情况(由对常住人口和附近人口的威胁构成)和大气迁移。二级指标分为三个方面，分别是释放的可能性(对于土壤污染则是暴露的可能性)、废弃物的特点和目标。评估的基本流程为：对单个因子进行评价，并将因子数值进行组合，得到因子类别值。然后，将因子类别值相加并标准化为0～100的数值。在这种计算公式下，得分较高的方面对总得分的影响大于得分较低的方面。任何总得分为28.50或更高的污染地块将有资格列入名录(15)The Hazard Ranking System Guidance Manual. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2020-06-13)[2020-08-18].https://www.epa.gov/superfund/introduction-hazard-ranking-system-hrs.。

图1 美国危害等级评定系统注：根据美国环保署《危害等级评定系统指南》绘制

(二)场地列入名录规则

场地列入名录规则涉及到名录制度适用范围、列入名录程序、延期列入规则等问题。首先是名录制度适用范围。在美国，将污染场地列入国家优先名录存在三种情况：第一种也是最主要的方式是依据前述危险等级评定系统的评分；第二种是依据《超级基金法》由各州优先指定的一个场地，这种指定不需要根据危险等级评分分数；第三种则较少使用，需要同时满足三个条件才可以列入，包括有关机构建议将人员从现场撤离、环保署认为该场所对公共健康构成重大威胁、修复措施比应急清除措施更具成本效益(16)Clarke T C. A Practitioner’s View of the National Priorities List[J]. Envtl. Law., 1995, 2: 57.。其次是列入名录的程序(图2)。第一步是发现场地并进行登记。“公民、州政府机构和环保署地区办事处都可能发现污染地块。一旦发现，污染场地信息就将被输入‘综合环境响应，补偿和责任信息系统’”。第二步是初步评估(The Preliminary Assessment，PA)和现场调查(Site Inspection，SI)。第三步是运用危害等级评定系统评分，得分等于或高于既定水平的污染地块将有资格列入国家优先事项清单(17)National Priorities List (NPL) Site Listing Process. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2020-04-13)[2020-08-28].https://www.epa.gov/superfund/about-superfund-cleanup-process#tab-2.。再者是延期列入规则。根据美国《超级基金法》第105条的规定，名录可以因为州的自愿清理而延期，也可以因为完成了合理的反应行动或者达成清理协议而延期列入(18)《超级基金法》第105条。。

图2 美国列入国家优先控制名录步骤注：根据内容进行整理

(三)场地移出名录规则

场地移出名录规则涉及移出条件、移出程序、部分移出规则和移出后管理等问题。首先是移出条件的规定。根据美国国家应急计划第300.425(e)节，如果环保署确定满足以下条件之一就可以移出该地块：1.环保署与州一起确定了责任方或者其他方已采取所需的所有适当应对措施；2.环保署与该州进行磋商后，已确定《超级基金法》规定的所有由超级基金资助的适当措施均已实施，并且责任方不采取进一步措施是适当的；3.进一步补救调查/可行性研究表明，释放对公众健康或环境没有重大威胁，因此，采取修复措施是不合适的(19)How Sites are Deleted from the NPL. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2017-07-14)[2020-08-28].https://www.epa.gov/superfund/superfund-national-priorities-list-deletion.。其次是移出程序规定。大致为五步：第一步是区域管理员批准关闭报告，该报告确定已采取所有适当的响应措施或不需要采取任何措施；第二步是报告获得联邦政府同意；第三步是联邦政府将移出名录公告发布到《联邦公报》中；第四步是环保署在有关社区附近的主要报纸上发布删除意向通知，并提供公众意见征询期；第五步是环保署对公众评论做出回应。如果仍然认为地块应被删除，则在联邦公报中发布删除通知(20)How Sites are Deleted from the NPL. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2017-07-14)[2020-08-28].https://www.epa.gov/superfund/superfund-national-priorities-list-deletion.。再者是部分移出规则。经州政府同意，当环境保护署根据《超级基金法》确定不需要展开进一步反应时，可将场址的一部分从国家优先名录中删除。在作出这一决定时，环保署通常会考虑这些因素：责任方或其他方面是否采取了所有适当和必要的反应行动；是否已执行《超级基金法》下各项资金资助活动；有害物质的释放是否对公共卫生、福利和生态环境造成重大威胁，从而消除采取补救行动的必要性(21)Notice of Policy Change for Partial Deletion from the NPL. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(1995-11-01)[2020-08-16].https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-1995-11-01/pdf/95-27069.pdf.。最后是移出后管理规则。美国环保署规定，移出名录后的场地仍然需要每隔五年进行审查。如果未来有需要，可以使用超级基金或者要求潜在责任方采取其他响应措施，而不用重新列入名录(22)Superfund: NPL Deletion Guidance and Policy. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2018-09-18)[2020-08-30].https://www.epa.gov/superfund/superfund-npl-deletion-guidance-and-policy.。

(四)公众参与规则

公众参与规则主要涉及信息公开、设置评议期、制定社区参与计划等内容。在美国，当环保署建议在国家优先控制名录中增加某一污染地块时，环保署会在联邦公告上发布有关其意图的公告，并在当地媒体上发布消息以通知相关社区。在规定的评议期内，社区居民可以对提议发表评论，环保署会回应这些评论。在评议期后，如果此地块仍然符合《超级基金法》规定的清理条件，环保署会正式将其列入国家优先控制名录(23)National Priorities List (NPL) Site Listing Process. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2020-04-13)[2020-08-30].https://www.epa.gov/superfund/about-superfund-cleanup-process#tab-2.。同样，在特定污染地块准备被移出名录时，相关机构也会在联邦公报上发布信息，设置评议期并回复收到的评论。环保署还可以发布情况说明或传单通知受该地块影响的社区。此外，在一个污染地块被正式列入后，环保署将进行社区探访，并制定社区参与计划(Community Involvement Plan，CIP)，同时建立和维持一个相关资料库，并向公众告知具体使用方法。技术援助基金(Technical Assistance Grants，TAG)会为社区团体参与决策活动提供资金(24)A Community Guide to EPA’s Superfund Program. The United States Environmental Protection Agency[EB/OL].(2019-11-13)[2020-08-18].https://www.epa.gov/superfund/superfund-community-involvement.。

三、对健全我国污染场地名录制度的启示

从我国立法现状看，2019年1月1日起施行的《土壤污染防治法》虽然确立了建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度，但对该制度的规定较为原则，并且倾向于由地方政府主导开展场地名录管理(25)《土壤污染防治法》第58条规定：“国家实行建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度。建设用地土壤污染风险管控和修复名录由省级人民政府生态环境主管部门会同自然资源等主管部门制定，按照规定向社会公开，并根据风险管控、修复情况适时更新。”；从法律实施情况看，截止2020年9月，虽然全国有30个省份已依法建立并公开建设用地土壤污染风险管控和修复名录，但仍然发生了“个别地方将列入名录的污染地块作为公共服务场所使用”“个别企业在建设用地地块没有达到土壤污染风险管控和修复目标要求的情况下，就急于开发利用”(26)《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国土壤污染防治法〉实施情况的报告》。的情况。换言之，中国版的污染场地名录制度仍然处在探索当中，亟需借鉴域外法治实践经验并结合本国国情逐步构建完善。在这种情况下，借鉴美国污染场地国家优先名录制度的实践经验，健全、完善我国土壤污染风险管控和修复名录制度就显得尤为必要。

(一)建立基于量化指标的污染地块危险等级评定系统

按照《土壤污染防治法》的规定，进行土壤污染风险评估的条件是明确的，即土壤污染状况调查报告表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准(27)《土壤污染防治法》第60条。，而经过评审最终列入名录的条件是模糊的——“需要实施风险管控、修复的地块”(28)《土壤污染防治法》第61条。。在具体评审过程中，生态环境部发布的《建设用地土壤污染状况调查、风险评估、风险管控及修复效果评估报告评审指南》主要规定了评审方式、评审程序、评审时限等程序问题，对地块是否需要实施风险管控、修复等实质问题并未作出明确界定，也未要求对地块进行优先排序。由于列入名录的实质性标准尚不清晰，容易导致的后果就是列入名录时主观随意性会增加，列入名录的地块数量可能因未优先排序而过多，在现有污染场地治理资源不足的情况下反而不利于对污染最严重的地块实施管控修复。在这种情况下，生态环境部不仅应该“指导地方建立建设用地土壤污染风险管控和修复名录”(29)《生态环境部办公厅关于印发〈生态环境部落实2019年政务公开工作要点实施方案〉的通知》。，实施个案指导，还应该尽早出台标准化的技术指南明确地块列入标准。其中，最为重要的是借鉴域外经验制定污染地块危险等级评定系统。

在具体进行系统设计时应考虑以下几个方面：首先，从主体看，设定污染地块危险等级评定系统规则的主体应该是生态环境部，而不是省级政府生态环境主管部门，但省级政府生态环境主管部门可以根据地方特点增加指标或者制定更加严格的系统规则；其次，从内容看，应基于量化指标设定具体规则。可以借鉴美国的经验设置两级指标：一级指标(地下水迁移情况、地表水迁移情况、土壤暴露情况、大气迁移情况)；二级指标(释放的可能性、废弃物的特点、目标)；再者，从流程看，应该先进行单因子评价，再将因子数值组合得到因子类别值，然后将因子类别值相加并标准化为0～100的数值；最后，从临界值看，列入名录的临界值应该进行综合考虑，适度从紧。

(二)构建基于风险管控理念的场地名录列入、移出规则

从美国污染场地治理制度的发展看，伴随着风险管控理念的深入，它开始朝着“更富有弹性、更具诱因、以绩效评估为导向”的场地风险规制方向迈进(30)李奇伟.域外城市污染场地治理制度的范式转换及其启示[J].湖南师范大学社会科学学报,2018,47(1):50-61.，也带动国家优先名录制度向更加务实的方向发展，围绕重振社区和加快修复修订名录列入、移出规则。这一点对于我国污染场地名录制度的建设也具有借鉴意义。首先，在《土壤污染防治法》修正时考虑引入延期列入名录规则。规定在名录公示阶段，当土壤污染责任人承诺接受风险管控和修复决定，并实质性开展修复活动后，省级生态环境主管部门可以决定延期列入名录。这样做将有助于激励土壤污染责任人展开自愿清理。其次，设置部分移出规则。

只要地块可以实质分割，且满足移出条件：“达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标”“可以安全利用”(31)《土壤污染防治法》第42条。，并对公众健康或者生态环境不构成重大威胁，就可以申请部分移除。再者，加强移出后管理。可以规定，移出名录后的场地仍然需要每隔一定年限进行审查。如果未来有需要，可以直接采取修复措施而不用重新列入名录。最后，规定重新列入规则。如果移出名录后发现新的污染情况，例如较高风险的危险物质、污染物或者致污物释放就应当考虑将该地块重新列入名录。当出现这种情况时，为了提升名录管理效率应该降低列入标准。

(三)以透明、公开为原则健全名录管理公众参与机制

美国超级基金法修订完善的一个重要变化就是更加注重信息公开与公众参与。例如，1992年制定《社区环境响应促进法》、1993年、1995年联邦政府行政改革强化了政府信息公开，要求确保社区更加了解情况并参与决策。在这方面，我国《环境保护法》《土壤污染防治法》已经做出了原则性规定，要求场地列入和移出名录向社会公开。未来，还应该以透明、公开为原则进一步细化场地名录公众参与规则。首先，应进一步规范涉及名录管理的政府信息公开。设置统一规范的公示格式，规定公开的内容要素；规定依申请公开的条件，对利益相关者的知情权予以保障；由分批次公开污染地块转变为对每一处污染地块进行个案公开；公示时，应在网站上附带公布土壤污染状况调查或者风险评估报告的链接。其次，应加强土地使用权人的信息公开。《污染地块土壤环境管理办法(试行)》原则性的规定了土地使用权人的信息公开义务，但并不详实。未来，在颁布《污染地块土壤环境管理办法》时应当对土地使用权人公示内容、方式、程序作出具体规定，并设置未公示或者公示不完整的法律责任。再者，健全公众参与机制。例如，在拟定列入名录时设置公众评议期，接受公众意见并实质反馈意见；设置援助基金为社区团体参与决策活动提供资金；规定社区参与计划等。