市级国土空间开发保护现状评估研究*——以青海省西宁市为例

张福存，陈兴芳，张文超，蒋玉祥，刘宇航，吴亚琼

(西宁市测绘院，青海 西宁 810001 )

改革开放以来，随着中国工业化和城市化进程加速，各类资源与空间的开发利用程度不断加深，呈现出高强度的国土空间开发态势[1-2]。与此同时，我国资源约束不断加剧，生态环境压力加大，亟需优化国土空间开发格局，提升国土开发质量[3-4]。党的十九大报告提出了“构建国土空间开发保护制度”，2019年党中央、国务院印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》进一步明确了要建立国土空间规划体系并监督实施[5]，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。为了更好地开展国土空间规划编制工作，自然资源部印发《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，要求开展市县国土空间开发保护现状评估工作，及时发现国土空间治理中存在的问题，有效传导国土空间规划重要战略目标，为国土空间规划编制和动态维护奠定基础。西宁市属于典型的高原河谷型城市，狭长的地理空间受到河流分割以及地质灾害的影响，市区土地资源十分紧缺，城市发展强烈的需求与国土空间资源不足的矛盾日益突出[6]。因此，在西宁市开展国土空间开发保护现状评估研究，全面摸清全市的资源家底，找准西宁市国土资源利用和国土空间治理中存在的问题，有利于准确把握城市阶段性特征，科学研判城市发展状态和精准指导城市建设，并为西宁市国土空间规划编制提供依据，为其他河谷型城市开展市县级国土空间现状评估提供参考。

1 研究区概况

西宁市地理坐标介于东经100°52′04″～101°54′54″，北纬36°13′42″～37°28′11″，地处青藏高原东部边缘，四面环山，三川汇聚，地势西高东低、南高北低，地貌复杂多样。西宁市是青海省的省会，是“一带一路”战略的重要节点城市，土地总面积7 606.78 km2。西宁是典型的移民城市，多民族聚集、多宗教并存，是青藏高原人口唯一超过百万的中心城市，移民人口达100万之多。2018年末全市常住人口为237.11万人，城镇化率为72.1%，全市少数民族人口为61.16万人，占常住人口的25.8%。在土地利用方面，农用地是西宁市土地资源利用的主要类型，其中，林草地面积占农用地面积的72.79%。土地利用结构方面，西宁市“九分山地半分城，五分田草五分林”的特征明显，如图1所示。

图1 西宁市2018年土地利用现状图

2 研究方法及思路

2.1 研究方法

本研究采用定性与定量结合分析法、空间分析法、专家论证法系统地对西宁市国土空间开发保护现状中的土地资源、基础服务设施及生态保护空间等进行分析与评估，并找出其开发利用中存在的问题，从而为实施差异化的国土空间开发及利用策略提供科学依据。

2.2 研究思路

西宁市国土空间开发保护现状评估工作坚持目标导向、问题导向和操作导向，从“安全、创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的维度构建评价指标体系，按照国家要求和地方实际，评估西宁市国土空间开发保护中取得的成效和存在的问题，并从高质量发展、高品质生活和高水平治理的发展目标提出西宁市国土空间开发保护利用的对策建议，如图2所示。

图2 西宁市国土空间开发保护现状评估技术路线

3 评估指标体系构建

依据《市县国土空间开发保护现状评估技术指南(试行)》，国土空间开发保护现状评估从安全、创新、协调、绿色、开放和共享6个维度构建指标体系[7-10]，结合西宁市实际，共选择了76项指标作为本次国土空间开发保护现状评估指标体系，各项指标如表1所示。

表1 西宁市国土空间开发保护现状评估指标体系

4 评估结果及分析

4.1 安全方面

西宁市强化底线约束，筑牢城市安全防线。2018年城乡建设用地面积、永久基本农田和耕地保有量未突破土地利用总体规划2020年的规划目标值。城市重要江河湖泊水功能区水质达标率显著提高。人均应急避难场所面积1.31 m2，消防救援5 min可达覆盖率为62.61%，消防救援站点分布还不均衡。城市人均避难场所规模和覆盖率、城区消防救援5 min可达覆盖率有待进一步提升。

4.2 创新方面

西宁市优化创新环境，促进城市创新能力建设。2018年国家重点实验室、省级重点实验室和工程技术中心数量稳步增加；创新载体平台持续打造、科技应用工程实施数量不断上升；国家级、省级科技企业孵化基地快速建成。2018年西宁市专利申请量和授权量占全省比重均超过70%，高新技术企业占全省高新技术企业总数的81.9%，科研用地占比如图3所示，创新环境不断优化，创新能力不断提升，已成为青海省科技创新的“主战场”。2018年全市共有普通高校10所，折合在校大学生7.74万人，为城市创新发展提供了动力和人才。但城市整体创新能力仍需进一步增强，聚合创新人才、创新平台、创新政策的效能有待进一步提升。

图3 西宁市2018年科研用地分布范围

4.3 协调方面

西宁市统筹城乡要素配置，促进城乡协调发展。2018年全市域常住人口为237.11万人，通过手机信令数据分析在西宁市停留3天至6个月人口为327.21万人，城区一天实际服务人口为458.76万人，西宁市城区实际服务人口远超过常住人口规模，使中心区功能集聚，导致医疗、教育等资源供需矛盾日益凸显。2018年农村自来水普及率100%，行政村四级以上公路通达率87.83%，等级医院交通30 min村庄覆盖率75.43%，如图4所示，城乡一体化进程显著提速，城乡风貌和人居环境进一步提升。人均道路面积、路网密度持续提升，公交都市创建成效明显，连续入选全国“十大交通拥堵缓解城市”。但城市空间拓展受限，省会城市的辐射带动能力有待进一步提升，区域一体化进程有待加速，城乡融合发展长效体制机制有待进一步完善。

图4 西宁市等级医院交通30 min村庄覆盖率

4.4 绿色方面

西宁市坚持绿色低碳发展，打造生态文明之城。2018年城区森林覆盖率已达39.2%，生活垃圾无害化处理率已达96%，生活垃圾分类达标小区覆盖率达到60%，西宁市绿色交通出行比例达到了71.6%。绿色已经成为幸福西宁的发展底色，美丽已经成为幸福西宁的品位格调，生态已经成为幸福西宁的竞争优势。西宁市成功创建“国家森林城市”、“全国水生态文明城市”；成功跻身全国“无废城市”建设试点；形成了“海绵城市”“综合管廊”“城市双修”等一批“西宁样板”；南北两山森林覆盖率显著提升，城区内公园绿地面积不断增加。但西宁市生态环境持续改善的难度和面临的挑战不断增大，在探索生态脆弱、欠发达地区整体实现绿色发展的路径方面有待创新突破。

4.5 开放方面

西宁市构建开放发展新格局，提升对外开放新高度。2018年对外贸易伙伴达91个国家和地区，国际、国内友城合作关系不断拓展，西宁市举办了“青洽会”、“环青海湖国际公路自行车赛”、“藏毯国际展览会”等国际会议、展览、体育赛事，扩大了与国内外在经贸、文化等领域的交流。2018年西宁曹家堡国际机场定期国际通航城市7个，国内通航城市60个，年旅客吞吐量633.96万人，航空、铁路、公路接待国内外总游客数2 460.65万人次，其中接待国内游客2 456.84万人次。但作为“一带一路”和“兰西城市群”中的重要节点城市，西宁市在融入国家“一带一路”、“兰西城市群”等战略方面缺少载体平台支撑，对外开放的层次和水平有待进一步提升。

4.6 共享方面

西宁市提升公共服务水平，建设共享幸福西宁。2018年贫困发生率明显降低，脱贫攻坚取得了决定性进展，城乡基本公共服务保障水平逐步提高。西宁市空气质量优良天数比例持续增加，蓝天保卫战取得显著成效。持续改造提升城市公园绿地，2018年人均公园绿地12.5 m2，公园绿地、广场步行5 min覆盖率为49.16%，累计建设绿道465 km，城区森林步行15 min覆盖率为94.6%，如图5所示。城镇人均住房建筑面积33.3 m2，社区体育设施步行15 min覆盖率为99.89%，如图6所示，三级医疗机构、市县级医疗机构占全省比例不断攀升，社区公共服务能力和水平不断提升，“15 min幸福生活圈”覆盖率明显高于全省平均水平，人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实。实施畅通西宁工程，2018年末人均道路面积12.3 m2，路网密度为5.47 km/km2，交通拥堵系数持续降低，连续入选全国“十大交通拥堵缓解城市”。但城市公园绿地、广场步行5 min覆盖率仍需进一步提升，城市整体公共服务供给能力、供给质量有待进一步加强。

图5 城区森林步行15 min覆盖率

图6 社区体育设施步行15 min覆盖率

5 结 论

经评估，西宁市主要经济指标持续向好，产业转型升级效果明显，创新投入持续加大，创新驱动能力明显提升，公共服务和公共安全稳步提升，人民群众日益增长的美好生活需要不断得到保障，生态文明建设取得新进展，开创了绿色发展样板城市和新时代幸福西宁建设新局面，为全面建成小康社会打下决定性基础。

在安全方面，城市人均避难场所规模和覆盖率、城区消防救援5 min可达覆盖率不足，要科学有序布局生态、农业、城镇功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界等空间管控边界，为城市可持续发展预留空间。同时，持续优化城市空间结构，完善和增加城市避难场所，协调布局城市应急交通、消防、水电、医疗等应急基础设施，构建高韧性的城市防灾空间格局，提高城市防灾避灾能力。

在创新方面，要立足国家创新型城市建设，构建完善的人才政策体系，加快建立以需求为导向、产学研深度融合的技术创新体系，有效激发西宁对专业人才和创新人才吸引力，推动西宁成为创新创业资源汇集、融合、对接的重要城市和全省最适宜新经济发育成长的城市。

在协调方面，要坚持农业农村优先发展，促进城乡基本公共服务均等化建设，着力推动城市发展提质增效，持续提升城市品质，坚持先地下后地上，先生态后业态，进一步加强城市地下空间开发利用管理，引导公共服务设施精细化配置，强化城市生态基础设施建设，逐步补齐城市和社区等各级设施短板，推动公共资源向农村延伸。

在绿色方面，推进资源节约和循环利用，持续推进节约型社会建设和水生态文明城市建设，倡导节能减排绿色出行，扎实推进“西宁蓝”“高原绿”“河湖清”建设行动，加强生态修复治理，强化绿化资源管理，打造森林拥城、绿水穿城、湿地融城的高原水城新名片。

在开放方面，要加快推进“一带一路”和“兰西城市群”建设，拓展新丝绸之路青海大通道，不断完善综合交通网络，打造西宁全国性综合开放门户，不断提升西宁影响力。

在共享方面，增加教育、卫生、医疗、养老、文体等公共服务有效供给，做好服务藏区的民生承接工程，提升城镇支撑和吸纳人口转移的能力，提升保障全省乃至更广区域的公共服务水平，为全省人民提供高品质服务，建设全省人民共享的“幸福西宁”。